Система источников административного права

правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ являются законодательные, нормативные и ненормативные акты органов государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их компетенции и в установленном действующим законодательством порядке;

законы субъекта РФ и иные нормативные правовые акты субъекта РФ подлежат официальному опубликованию в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством, Уставом субъекта РФ, иными законодательными актами субъекта РФ. Не опубликованный в официальном порядке нормативный правовой акт считается не вступившим в силу;

на территории субъекта РФ применяются только официально опубликованные нормативные правовые акты. Официальным опубликованием нормативного правового акта является первая публикация его полного текста в официальном издании;

правовые субъекта РФ принимаются в порядке, установленном Уставом (Конституцией) субъекта РФ, регламентом издающего акт органа государственной власти субъекта РФ и иными правовыми актами;

губернатор или иное высшее должностное лицо субъекта РФ в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения. При этом правовые его акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Правовые акты, имеющие ненормативный характер, издаются в форме распоряжений;

нормативные правовые акты высшего органа исполнительной власти субъекта РФ принимаются в форме постановлений Правительства субъекта РФ. В свою очередь, правовые акты Правительства субъекта РФ, имеющие ненормативный характер, принимаются в форме распоряжений Правительства субъекта РФ. Постановления и распоряжения Правительства субъекта РФ направляются губернатору субъекта РФ, который подписывает их в сроки, установленные регламентом Правительства субъекта РФ;

нормативные правовые акты других органов исполнительной власти субъекта РФ издаются в форме приказов и инструкций и подписываются руководителями указанных органов в порядке и сроки, определенные положениями о данных органах исполнительной власти, утвержденными постановлениями Правительства субъекта РФ;

нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не установлено действующим законодательством Российской Федерации или самим актом;

со дня их официального опубликования, если более поздний срок не предусмотрен самим актом. Ненормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ вступают в силу со дня их подписания, если иное не установлено самим актом.

Таким, образом, подзаконные нормативно-правовые акты занимают достаточно серьезную позицию в системе источников административного права, регулирую отношения, возникающие в сфере государственного управления. При этом, они принимаются и применяются с целью реализации принятой нормы права, содержащейся в Законе, а также в необходимых случаях, являются абсолютно самостоятельными актами, единственными в своем роде регулирующие те или иные общественные отношения в сфере государственного управления.

§2. Кодификация источников административного права РФ

Правовые свойства всех перечисленных источников административного права указывают на иерархическое место каждого из них в системе данной отрасли права, их сравнимость и соподчиненность. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, все другие законы и иные правовые акты РФ и ее субъектов не могут противоречить Конституции РФ и должны соответствовать указам Президента РФ, актам Правительства РФ и высших органов государственной власти субъектов РФ, а также актам центральных органов исполнительной власти, принятых в установленном порядке и в пределах предоставленной им компетенции.

Источники административного права отличаются друг от друга не только своими правовыми свойствами, но и формами: кодексы, уставы, положения, правила, инструкции, иные акты текущей законодательной и управленческой деятельности (регламенты, концепции и другие нормативные правовые акты). Все эти формы источников административного права определяются их внутренней структурой, характером и содержанием объединяемых правовых норм, а не правовыми свойствами каждого из них.

Существуют три вида (формы) систематизации административного законодательства: кодификация, инкорпорация, хронологические издания источников административного права. Кодификация как высшая форма систематизации законодательства предполагает и требует сведения административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам. Она заключается в таком упорядочении действующего законодательства, при котором перерабатываются, отменяются устаревшие и создаются новые объединяемые кодексом правовые нормы.

Идея кодификации заключается в создании наиболее простой для понимания и применения системы законодательства, преодоления хаоса источников права. И цель ее - обеспечение верховенства права, правовой определенности - в полной мере соответствует принципам правового государства, каковым Россия провозглашена в ст.1 Конституции РФ.

Кодификация той или иной отрасли, как правило, начинается с формирования принципов данной отрасли. Изложение этих принципов крайне важно, поскольку, как правильно писал мэтр российского права С.С. Алексеев, ссылаясь на социологические исследования, «восприятие общих принципов и положений в праве усваивается людьми быстрее и основательней, чем конкретные сведения о законодательстве».38 Соответственно принятие кодексов с четко сформулированными принципами и общими положениями положительно влияет на правопорядок и может оказать даже большее влияние, чем установление жестких санкций. Неудивительно, что авторы современных моральных кодексов поддерживают идею кодификации.39

В то же время нахождение в «непрерывной кодификации» может противоречить самой идее кодификации. Наглядным примером того может служить кодификация налогового законодательства. Постоянные изменения Налогового кодекса РФ практически свели на нет идею кодификации, и ни о какой стабильности и правовой определенности говорить в данной сфере не приходится.

Одной из крупных кодификационных работ, осуществленных в постсоветской России, была кодификация законодательства об административных правонарушениях. В соответствии со ст.72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ; соответственно регулирование по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ (ч.2 ст.76 Конституции РФ). Подзаконных актов, принимаемых исполнительной властью РФ в данной области, не должно существовать. Тем более что, когда речь идет об ограничении прав и свобод граждан, возможно принятие лишь федерального закона (ч.3 ст.55 Конституции РФ). В результате ведомственной регламентации оказались утрачены некоторые процессуальные гарантии для участников разбирательства дел об административных правонарушениях.40

Одной из целей кодификации было сосредоточение всех видов административных правонарушений, влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, в одном акте. Предлагаемая в КоАП конструкция предполагала, что все вновь принимаемые на федеральном уровне нормы об административной ответственности должны включаться в КоАП, что соответствовало бы воплощению идеи реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях.

Принятый Государственной Думой Федерального Собрания КоАП РФ дважды отклонялся: вначале - Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25.10.2000 №261-СФ, затем Письмом Президента РФ от 22.12.2000г. №Пр-2489.

Причем в Письме Президента РФ от 22.12.2000г. №Пр-2489 было обращено внимание на то, что не реализована в полной мере идея о сосредоточении всех административных составов в КоАП РФ. Что было важным, поскольку в процессуальном аспекте основная идея КоАП РФ заключалась в том, что все без исключения органы должны пользоваться едиными процессуальными правилами, закрепленными в самом КоАП РФ.41

В конце 2001г. КоАП был принят и подписан. Но, к сожалению, идея о сосредоточении всех норм, устанавливающих административную ответственность, в КоАП РФ не была реализована в полном объеме. Непоследовательность законодателя, оставившего ряд норм, устанавливающих административную ответственность, в других федеральных законах, и принимавшего новые федеральные законы, устанавливающие административную ответственность, не включая их в КоАП РФ, создает определенные проблемы. В частности, возникают вопросы о возможности отнесения ответственности за нарушение законодательства, установленной федеральными законами, а не КоАП РФ, к административной ответственности. И соответственно должны ли соблюдаться процессуальные гарантии, установленные в КоАП РФ, при привлечении к ответственности, неустановленной в КоАП РФ? Не нужно говорить, что эти вопросы имеют только видимость теоретических, на самом деле это очень практические вопросы.

По свидетельству42 Н.И. Клейн, одного из разработчиков антимонопольного закона, несмотря на желание разработчиков КоАП перенести все нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, в КоАП РФ, две санкции за нарушение антимонопольного законодательства остались в законе - это перечисление в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, и принудительное разделение коммерческих и некоммерческих организаций.

Виды ответственности за нарушение антимонопольного законодательства установлены ст.22.1 Закона о конкуренции, согласно которой «за нарушения антимонопольного законодательства коммерческие организации или их руководители несут гражданско-правовую, административную ответственность».

Далее суд на основании изложенного приходит к выводу, что нормы КоАП РФ к данным правоотношениям неприменимы, а применимы Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Такая точка зрения, на наш взгляд, при внимательном рассмотрении может быть названа сомнительной. Но, безусловно, она является следствием «необычной юридической техники», использованной при принятии антимонопольного законодательства.

По своей правовой природе взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, ближе всего к такой санкции, как конфискация. Причем ближе всего к конфискации, предусмотренной УК РФ (ст. 104.1, 104.2), а не КоАП РФ. Что, на наш взгляд, не исключает потребности внесения изменений в КоАП РФ. Причем при внесении изменений необходимо учесть необходимость соблюдения баланса публичных и частных интересов, а именно: взыскание дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, должно быть все же направлено в первую очередь на возмещение убытков пострадавших лиц.

Однако независимо от внесения изменений в КоАП РФ взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, является санкцией административной, а не гражданско-правовой.43

Если рассматривать взыскание дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, как изъятие «принадлежащего не по праву» в рамках гражданского законодательства, то мы должны будем дать данному изъятию гражданско-правовую квалификацию.

Попытка придать рассматриваемой санкции гражданско-правовой характер наличием в ГК РФ статьи, посвященной конфискации, на наш взгляд, не является удачной. Действительно, в главе ГК РФ, посвященной прекращению права собственности, имеется статья, посвященная конфискации, но данная статья (ст.243 ГК РФ) не является регламентацией санкции. Скорее она является гражданско-правовым отражением применения санкций за совершение преступления или иного правонарушения в уголовно-процессуальном либо административно-процессуальном порядке. Но поскольку законодатель принимал ГК РФ при еще незаконченной кодификации административного законодательства, состоявшего в то время из многочисленных, включая ведомственные, актов, в ст.243 ГК РФ были закреплены некоторые гарантии того, что конфискация будет возможна только на основании законов и что решение о конфискации, принятое в административном порядке, может быть в последующем оспорено в судебном порядке. На сегодняшний день данные гарантии в ГК РФ в связи кодифицированием административного законодательства просто излишни - ст.3.7 КоАП РФ предусматривает, что конфискация назначается только судьей.

В антимонопольном законодательстве мы имеем чисто административную процедуру установления факта совершения антимонопольного правонарушения и выдачи предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. В гражданско-правовом порядке идет лишь взыскание убытков, причиненных нарушением антимонопольного законодательства, по иску пострадавшего лица.

Вывод о необходимости применения КоАП РФ при рассмотрения дела о привлечении к ответственности в виде обязания перечислить в федеральный бюджет доход, полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства, был верен, когда действовали Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, поскольку, как мы уже выше указывали, акт, содержащий в себе административно-процессуальные нормы, в соответствии с Конституцией РФ отнесен к предмету совместного ведения Федерации и субъектов Федерации и мог быть принят только в форме федерального закона. Более того, даже после момента вступления в законную силу Закона о конкуренции, которым урегулирован порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, данный подход будет иметь право на существование. Поскольку при разрешении коллизий между КоАП РФ и Законом о конкуренции должны быть применены правовые позиции Конституционного Суда РФ, указывающие, что «в силу статьи 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, разрешение в процессе правоприменения коллизий между различными правовыми актами должно осуществляться исходя из того, какой из этих актов предусматривает больший объем прав и свобод граждан и устанавливает более широкие их гарантии».44 В КоАП РФ гарантий при рассмотрении административных дел установлено больше, в частности эти гарантии содержатся в ст.1.5, 3.7, 4.5, 24.5 и др.

Соответственно возникает вопрос: насколько необходимо было принимать закон, находящийся в коллизии с КоАП РФ и который фактически в некоторой части является шагом назад после проведенной кодификации? Быть может, стоит воспользоваться французским опытом до конца: «...В некоторых зарубежных странах существуют специальные правила, позволяющие поддерживать законодательство в кодифицированном состоянии. Так, во Франции действуют правила текущей инкорпорации, запрещающие издавать нормативные акты, редакция которых не согласуется с текстом и структурой соответствующего кодекса».45