Понятие, виды и особенности административно – правового отношения

4) орган управления обязан реализовывать  свои материально-правовые и процессуальные  права, то есть право одновременно является обязанностью субъекта административно-правовых отношений;

5) административно-правовые отношения  могут возникнуть по инициативе  любого субъекта административного  права, но согласие другой стороны  не является обязательным условием  для их возникновения;

6) нарушения одной из сторон  своих обязанностей предопределяет  ее ответственность перед другой  стороной, а перед государством  в лице его компетентных органов;

7) административно-правовые отношения  могут реализовываться на принципах  как власти и подчинения, так и равенства сторон, то есть каждая сторона обязана выполнять требования конкретной правовой нормы;

8) санкции, применяемые к сторонам административно-правовых отношений за нарушение ими своих прав и обязанностей, – это, как правило, меры административного принуждения, административной и дисциплинарной ответственности. Может наступить также материальная или уголовная ответственность;

9) споры, возникающие между сторонами  этих отношений, решаются как  в административном (большинство  споров), так и в судебном порядке.

Содержание приведенных вариантов, характеризующие особенности отношений административного права, свидетельствует об их бесспорный, органическая связь. Они имеют единую концептуальную основу, предложенную еще профессором Ю.М. Козловым. Каркас его соответствующей схемы составляют шесть отличительных черт. Первая – касается сферы, в которой возникают (состоят) отношения административного права. Вторая – определяет обязательное присутствие в роли одной из сторон органа, наделенного властно-управленческими полномочиями. Третья – указывает на условия возникновения указанных отношений. Четвертая черта определяет характер отношений между участниками этих отношений. Пятая – касается проблем ответственности перед государством за нарушение требований норм административного права Шестая – определяет порядок разрешения споров между участниками административно-правовых отношений.

В современных условиях развития административного права России не является исключением, что перечень критериев, которые определяют особенности его отношений, будет постепенно увеличиваться, что повлечет за собой соответствующую коррекцию содержания характерных свойств этих отношений. Именно эту тенденцию можно заметить, анализируя особенности административных правоотношений, приведенных в последних учебниках административного права. Данный процесс осложняется многими факторами, главным из которых является продолжение пребывания российского административного права на переходном этапе своего развития, который характеризуется критическим обзором значительной части теоретических положений советского административного права, в частности, тех, что касаются его предмета11.

Решающими моментами, которые предопределяют необходимость определенной ревизии административно-правовых отношений, являются:

1) введение новой системы организации  государственной власти в России;

2) продолжение согласно Конституции  России процесса наполнения новым, более весомым содержанием правового статуса человека и гражданина;

3) значительная трансформация государственного управления и содержания его функций.

На наш взгляд, во время изложения главных черт современных административно-правовых отношений необходимо использовать ряд новых критериев определения свойств данных отношений, прежде всего таких, как: особенность объекта отношений административного права, их функциональная направленность, степень интегрированности административно-правовых отношений с другими управленческими правоотношениями, а также особенности содержания динамических свойств отношений административного права.

Обосновывая необходимость каждой из таких новаций, следует отметить, что отношения, которые регулируются нормами соответствующей отрасли права, имеют свой собственный, характерный только для нее объект. В данном случае речь идет о общий объект административных правоотношений, который составляют обобщенные публичные потребности и интересы, реализация которых регламентировано действующими нормами административного права. Среди главных особенностей объекта отношений административного права можно выделить:

1) его формирования на основании  общих публичных потребностей. Административное  право как характерный представитель  публичного права, регулируя разнообразные  общественные отношения, предоставляет  приоритет общим интересам. Однако  это не означает, что с помощью его норм нельзя реализовывать интересы конкретного индивида – наоборот, они без лишних проволочек должны воплощаться в жизнь, если не противоречат интересам (например, во время сдачи вступительных экзаменов в высших заведений образования для лиц, которые с отличием закончили среднюю общеобразовательную школу, предусмотрены соответствующие льготы);

2) публичные потребности, которые  составляют объект административно-правовых  отношений, по своему характеру, содержанию существенным образом  отличаются от обобщенных потребностей, которые формируют объекты отношений других публично-правовых отраслей;

3) по объему массива правовой  регламентации, по сравнению с  другими управленческими отраслями  права, объекта административного  права отведено безальтернативное первое место;

4) многоуровневая структура формирования, которую составляют местные, региональные  и общегосударственные публичные  потребности, интересы и запросы.

5) его значительный динамизм, который  вызывается оперативным реагированием  на изменения в политической и социально-экономической среде общества.

Так, сущность первой новой главной черты административно-правовых отношений заключается в том, что отношения административного права имеют собственный, характерный только для них объект – публичные потребности (интересы, запросы), воплощение которых регламентируется действующими нормами административного права.

Следующим дополнительным критерием, который предлагается использовать для определения новой свойства административно-правовых отношений, является их функциональная направленность. Как известно, специальные юридические функции делятся на регулятивные и охранительные. Указанные функции перед всем характеризуются направленности правового воздействия. Первая – обеспечивает надлежащую организацию общественных отношений, их соответствие социальным задачам в отдельных общественных областях. Вторая – должна гарантировать высокую степень правовой охраны объекта правоотношений от возможных противоправных посягательств.

Как правило, в подавляющем большинстве отраслей права может доминировать лишь одна из указанных функций (например, в конституционном праве доминирует применения регулятивной функции, то же характерно и для финансового или земельного права, и наоборот, нормы уголовного права обеспечивают выполнение охранной функции).

Для административного права в равной мере присущи как регулятивная, так и охранная функции, что вместе с воспитательной признаются его главными функциями.

Такая особенность объясняется феноменом архитектоники административного права, отношения которого формируются из двух основных частей: блока государственного и коммунального управления (властно-управленческой деятельности) и блока административно-правовой защиты. Отношения административного права могут реализовываться в рамках собственного полноценного функционального цикла, который сочетает регулятивный и охранный этапа. Это позволяет обеспечивать значительную автономность административного права, его длительное функционирование без ощутимой зависимости от норм других отраслей права.

Подытоживая, можно сказать, что второй новой чертой отношений административного права является их многовекторное функциональное назначение – регулятивная и охранное.

Третьим новым критерием характеристики признаков отношений административного права является степень их интегрированности с другими управленческими правоотношениями. На иерархической лестнице управленческих отраслей права отношения административного права небезосновательно занимают самое высокое место. Это объясняется, во-первых, тем, что административное право во властно-управленческой правовой среде выступает в роли единого репрезентанта фундаментальной области права, что формирует ее потенциальные связи с другими управленческими отраслями права по схеме «метрополия-сателлит». Во-вторых, административно-правовые отношения в отличие от других управленческих правовых отношений, которым присуща лишь монофункциональность, обеспечивают полный управленческий цикл (организации и охраны). В-третьих, для выполнения контрольно-надзорных функций, а также функций правовой защиты, монофункциональные отношения отраслей права дополняются соответствующими охранными административно-правовыми отношениями. В-четвертых, для обеспечения отношений процедуры в других управленческих отраслях права используются процессуальные административно-правовые нормы. В-пятых, подавляющее большинство упомянутых выше отраслей права являются производными от административного права, и свои основополагающие истоки они берут из широкого русла этой правовой отрасли. В-шестых, отношения административного права и производных от него правовых отраслей происходят на одном «властно-управленческом поле», используя одинаковые методы правового регулирования, причем подавляющее большинство участков упомянутого «поля» занята отношениями административного права, вне которого остается незначительная часть управленческих регулирующих отношения, возникающие на основании характеристик их предмета – финансовых или земельных ресурсов.

Исследуя третью дополнительную черту отношений административного права, можно заметить, что для них характерна высокая степень интеграции с отношениями других управленческих отраслей права. Покрывая большинство отношений властно-управленческой сферы, они обеспечивают полноценное функционирование схожим с ними общественных отношений, которые регулируются нормами финансового, земельного, экологического, налогового и других отраслей права.

Четвертым и последним дополнительным критерием, который следует использовать для дополнения существующей схемы характеристик отношений административного права, являются особенности содержания их динамических свойств.

Нормы административного права не имеют четкого, закрепленного соответствующей кодификацией, разделения на материальное и процессуальное, административное право. Эти почти безграничные по своим размерам правовые массивы сосуществуют в рамках одного предмета – предмета административно-правового регулирования, их разделение пока что остается условным, о чем свидетельствует, например, сочетание материальных и процессуальных административных норм в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Основными препятствиями на пути решения проблемы отделения процессуальных норм административного права в самостоятельную процессуальную правовую отрасль является недостаточное теоретическое обоснование целесообразности такого шага и значительная сложность его практической реализации, потому что сразу же после отделения предстанет не менее сложная проблема нового разделения административно-процессуального права на деликтное и организационное.

Сущность четвертой новой черты отношений административного права заключается в том, что особенности содержания их динамических свойств характеризуются присутствием как материальных, так и процессуальных правовых отношений, образующих единое целое – предмет административного права.

Помимо использования новых критериев характеристики свойств административно-правовых отношений необходимо помнить об их традиционные признаки, содержание которых требует дальнейшей корректировки, изменений и дополнений. Первая такая признак касается сферы возникновения отношений административного права. В разных источниках можно встретить различные мнения по поводу этого вопроса. Так, Ю.М. Козлов пишет, что это «сфера исполнительной-распорядительной деятельности», а, по мнению В.К. Колпакова, данная сфера является сферой государственного управления. Наиболее радикальное решение предлагается в учебнике под редакцией Ю.П. Битяка, где говорится о «сферу управления».

На наш взгляд, исходя из современных путей реформирования административного права, сфера его отношений должно определяться «как сфера властно-управленческой деятельности органов исполнительной власти, других органов государственного управления, исполнительных органов местного самоуправления и отдельных общественных организаций, которые наделены функциями государственного управления». Также в рамках указанной сферы действуют отношения, которые имеют опосредованное первоначальное отношение к властно-управленческой деятельности – так называемые внутриаппаратные отношения и защитные правовые отношения, регулируемые нормами административного права.

Понятием «властно-управленческая деятельность» охватываются все регулирующие отношения административного права и отдельный вид этих отношений – организационно-функциональные отношения, регулируемые нормами финансового и земельного права. Вне указанного понятия находятся деликтные административно-правовые отношения. Несмотря на это, окончательный вариант содержания, что характеризует первую традиционную свойство отношений административного права, должен получить такую редакцию: «Административно-правовые отношения возникают в сфере, непосредственно связанной с властно-управленческой деятельностью, кроме ее отдельных участков, урегулированных нормами финансового и земельного права».

Второй, наиболее употребляемой чертой является такая, что указывает на обязательное участие в качестве одной из сторон органа, наделенного соответствующими властными полномочиями. В последнее время система таких органов значительно расширилась: это и традиционные органы государственного управления, к которым относятся структуры новой ветви государственной власти – исполнительной власти, это также органы и должностные лица структур местного самоуправления. В роли властно-управленческих структур могут выступать также общественные организации, которым предоставлены исполнительно-распорядительные полномочия12.

К обязательным субъектам можно отнести судебные органы, выполняющие правозащитные функции с помощью норм административного права.

Также в этой роли могут выступать должностные лица всех государственных и негосударственных властно-управленческих структур, которые являются участниками, так называемых внутриаппаратных отношений.

Характеристики черты, что рассматривается, по сравнению с советским периодом, обогатились в первую очередь за счет появления новых субъектов административно-правовых отношений, как органов и должностных лиц государственной исполнительной власти и структур местного самоуправления.

Конечный вариант определения указано свойства предлагается изложить таким образом: «В отношениях административного права одной из сторон обязательно выступает структура (должностное лицо), наделенное полномочиями, касающиеся функционирования властно-управленческой сферы». Употребление слова «касаются» является неслучайным, ввиду контрольные и правозащитные функции общих судов в сфере применения норм административного права, а также внутриаппаратных отношений, которые являются неотъемлемой составляющей понятия «властно-управленческая деятельность».

Третья, классическая черта административно-правовых отношений касается особенностей условий их возникновения. Ознакомление с существующими вариантами ее редакции побуждает к более детальному изучению данного вопроса.