Понятие, виды и особенности административно – правового отношения

В соответствии с ранее предложенной схемы первый блок вопросов, касающихся характеристики отношений административного права, – это вопрос его состав.

Структурно состав административно-правовых отношений образуют следующие элементы: объект, субъекты и юридические факты. Кроме этих составляющих, некоторые ученые выделяют еще такой элемент, как юридическая основа, в роли которой выступают административно-правовые нормы, которые опосредствуют содержание административно-правовых отношений, определяют права, обязанности, а также поведение участников таких отношений, влияют на их характер и цель.

На наш взгляд, данный элемент следует рассматривать только как факультативный, поскольку субъекты и объект конкретных административных правоотношений уже имеют закрепленные нормами административного права соответствующую юридическую основу.

Первым элементом состава отношений административного права является его объект. Без сомнения, он играет роль ключевого в этих отношениях. От того, насколько полно и правильно будет определен объект, зависит не только поведение субъектов административно-правовых отношений, но и достижения конечной цели этих отношений.

По поводу объекта административно-правовых отношений в научных кругах существует несколько мнений. Большинство авторов считают, что объектом отношений административного права являются действия, поведение людей – участников управленческих отношений. Другие ученые разделяют объект на два вида: первый – это предметы и материальные вещи, второй – неимущественные отношения (действия, поведение людей).

Из содержания последних учебников из административного права России, можно сделать вывод, что их авторы в решении этого вопроса склоняются на сторону профессора Ю.М. Козлова7.

Так, в учебнике под редакцией Ю.П. Битяка, объект административно-правовых отношений – это то, ради чего возникают правоотношения (действия, воздержание от действий).

По мнению доцента С.Т. Гончарука, объектом административно-правовых отношений является то, относительно чего они возникают, развиваются и прекращаются. Прежде всего, это общественные отношения, которые олицетворяют характер деятельности отдельных субъектов права (их действий или бездействия), юридические последствия их поведения, определенные правовые интересы, в том числе имущественного или неимущественного характера и др.

На наш взгляд, приведенные позиции требуют существенного уточнения. Во-первых, нельзя не согласится с этим, что объектом административно-правовых отношений является то, ради чего (в соответствии с чего) они возникают. Во-вторых, также поддерживаем тезис, что в основу действий (бездействия) участников правоотношений определенные интересы. В-третьих, нельзя согласиться с тем, что объект административно-правовых отношений – это действие (бездействие), поведение субъектов административных отношений. Если это так, то, что тогда положен в основу другого обязательного элемента отношений административного права – юридических фактов?

Как известно, юридические факты – это определенные события, которые служат основанием для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты – это своеобразный импульс, который может предоставлять отношениям административного права динамических свойств. Он сочетает в себе как внутреннее отношение субъектов до определенного действия или события, так и внешний выражение их действия или события, на которую они уже не в состоянии объективно повлиять после наступления соответствующего результата.

Объект административно-правовых отношений не может находиться в динамике – наоборот, он находится в статическом состоянии, вокруг него происходят действия или события, касающиеся конкретных субъектов. Не следует путать объект административно-правовых отношений с объектом административного правонарушения. Если последний – это общественные отношения, охраняемые нормами законодательства об административных правонарушениях, то объект отношений административного права – это часть общих (общественных) потребностей и интересов, реализуемых с помощью норм административного права.

Предлагая такой вариант определения объекта административно правовых отношений, необходимо учитывать, что:

1) административное право – это правовая отрасль, которая является классическим представителем публичного права;

2) главной задачей административного  права является обеспечение общих (общественных) потребностей и интересов в процессе властно-управленческой деятельности;

3) властная сторона или сторона с большей правосубъектностью административно-правовых отношений в первую очередь должен руководить поведением других субъектов (в горизонтальных отношениях она фактически не может этого делать), а процессами, которые связаны с реализацией конкретных публичных потребностей в определенной части управленческой сферы.

Коллективный или индивидуальный субъект отношений административного права (гражданин, юридическое лицо и др.), реализуя свои права с помощью функций властно-управленческой деятельности, в первую очередь сталкивается с публичными потребностями и интересами, которые представляет властный субъект. Происходит своеобразное сопоставления одних интересов (частных или узко публичных) с другими (уже только публичными), значительно больше по объему и значимыми для общества. Если эти интересы не вступают между собой в противоречие, в соответствии с нормативно определенных процедур, происходит реализация упомянутых выше нужд в пределах властно-управленческой деятельности или в иных формах государственной деятельности, связанных с ней (например, административная юстиция), осуществление которых регламентировано нормами административного права. И наоборот, когда указанные выше группы интересов не совпадают, вступают между собой в определенные противоречия, процесс их реализации или вообще прекращается, или откладывается до устранения причин, лежащих в основе этих противоречий (например, попытка 20-летним гражданином получить разрешение на приобретение охотничьего огнестрельного нарезного оружия).

В отношениях административного права публичные потребности и интересы доминируют над интересами индивидуального субъекта, и ничего дискриминационного здесь нет. Если гражданин является законопослушным и его отношения с властью происходят в обычном управленческом режиме, то он, реализуя собственные потребности, обязательно с уважением и ответственностью будет относиться к потребностей и интересов других членов общества.

Кроме того, у гражданина есть предусмотренное нормами Конституции РФ право принимать участие в управлении государственными делами, свободно избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, то есть гражданин имеет возможность принимать участие в процессе формирования системы публичных потребностей и интересов.

Закрепление в роли объекта административно-правовых отношений публичных потребностей и интересов создает реальную возможность осуществить классификацию этих объектов. Первоочередным критерием при этом будет выступать уровень обобщения или объем (масштаб) публичных интересов, реализуемых с помощью норм административного права.

Используя этот критерий, объект отношений административного права предлагается разделить на общий, родовой, видовой и непосредственный.

Общий объект административно-правовых отношений образуют совокупные публичные потребности и интересы, которые реализуются нормами административного права.

Родовой объект – это группы публичных потребностей и интересов, которые воплощаются в жизнь одинаковыми по функциональному назначению нормами административного права. По этому признаку родовой объект разделяется на две составные части: 1) совокупность общественных потребностей, которые обеспечиваются сферой властно-управленческой деятельности; 2) система публичных интересов в сфере административно-правовой защиты.

Видовой объект является производным от родового. Это обособленная группа публичных потребностей, что реализуется в рамках однотипных административно-правовых отношений – государственного управления, коммунального управления, административной ответственности, административной юстиции и др.

Непосредственным объектом выступают части видового объекта, отдельные публичные потребности и интересы, которые обеспечиваются или защищаются на конкретных участках властно-управленческой деятельности или сферы административно-правовой защиты (например, паспортная система, административно-юрисдикционная деятельность общих судов и т.п.).

С объектом административно-правовых отношений тесно связан их предмет, дополнительный элемент состава этих отношений, в роли которого могут выступать конкретные вещи, материальные, денежные средства, имущество и др. Наличие или отсутствие предмета определяется особенностями содержания непосредственного объекта отношений административного права. Так, непосредственный объект отношений паспортной системы имеет прямую связь с предметом этих отношений – паспортом гражданина России, а уже процесс реализации непосредственного объекта административно-правовых отношений в сфере управления культурой не обязательно должен связываться с материализованным предметом.

Завершая рассмотрение вопроса объекта административно-правовых отношений, нужно еще раз напомнить, что в его роли должны выступать публичные потребности и интересы, которые внедряются в жизнь с помощью норм административного права в конкретной отрасли властно-управленческой деятельности или административно-правовой защиты. Такая новация при условии ее дальнейшего серьезного изучения позволит выработать общие признаки, которые будут отличать объекты административно-правовых отношений от объектов других управленческих отраслей права, а также значительно конкретизировать объекты административно-правовых отношений, упорядочить их систему с помощью соответствующей классификации, выработать действенные схемы полной и своевременной реализации публичных потребностей и интересов в той части правового поля, в котором состоят и происходят отношения административного права.

Следующим обязательным элементом состава административно-правовых отношений является их субъекты, под которыми понимаются конкретные участники (стороны) этих отношений, которые наделены законодательно нормативно закрепленными правами и обязанностями, которые они реализуют в сфере властно-управленческой деятельности или в области административно-правовой защиты.

Необходимой предпосылкой для вступления этих субъектов в отношения административного права выступает наличие в них административной правосубъектности, составляющими которой являются административная правоспособность и дееспособность.

Административной правосубъектностью обладает очень широкий круг участников общественных отношений. Это объясняется в первую очередь чрезвычайным многообразием управленческих схем, властными субъектами которых могут быть не только государственные управленческие структуры, но и негосударственные учреждения, наделенные собственной компетенцией в сфере управления (например, органы местного самоуправления, отдельные общественные организации). Кроме того, властно-управленческие полномочия имеют институции, представляющих законодательную и судебную власть, а также органы прокуратуры (с субъектами законодательной власти и прокуратуры связаны так называемые внутриаппаратными управленческие отношения).

Так, прокурор Михайловского района Алтайского края обратился в арбитражный суд с заявлением о Михайловского муниципального автотранспортного предприятия к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ8.

Под административной правоспособностью понимается способность субъекта отношений административного права иметь права и выполнять юридические обязанности в сфере применения административно-правовых норм.

Административная правоспособность государственных и негосударственных властных органов (их должностных лиц) определяется кругом их компетенции, которая закреплена в законодательных или других нормативно-правовых актах.

Административная правоспособность этих структур может быть общей и специальной. Общая правоспособность присуща всем органам. Специальная правоспособность является приложением к общей и заключается в возможности осуществлять отдельные задачи, связанные с государственным управлением или административно-правовой защитой (например, выполнение контрольных функций, юрисдикционная деятельность и др.).

Административная правоспособность властных субъектов возникает в большинстве случаев со времени издания акта об их образования, а прекращается с их реорганизацией или ликвидацией.

Административная правоспособность граждан (индивидуальных субъектов) рассматривается как совокупность прав, свобод и обязанностей, зафиксированных в Конституции и других законодательных (нормативно-правовых актах).

Административная правоспособность граждан (индивидуальных субъектов) частично возникает с момента их рождения (например, право на медицинскую помощь) и прекращается с их смертью. В некоторых случаях административная правоспособность гражданина зависит от его возраста (например, реализация права на образование).

С административной правоспособностью тесно связана административная дееспособность – способность субъекта своими действиями реализовывать права, исполнять обязанности, предусмотренные нормами административного права, и нести ответственность в соответствии с этими нормами.

Во властных и коллективных субъектов административная правоспособность и дееспособность наступают одновременно, то есть с момента их образования (регистрации).

У граждан России административная дееспособность возникает позже их правоспособности. Возраст ее окончательного наступления для физических лиц действующим законодательством регламентируется нечетко (исключение составляет 16-летний возраст, с которого наступает административная ответственность).

Так, согласно протокола об административном правонарушении в 15 часов 28 минут Н.Г. Жугина совершила административное правонарушение, предусмотренное ч.1 ст. 19.15, а именно проживала в месте пребывания/жительства без регистрации ее по данному месту пребывания/жительства, в отсутствии соответствующей отметки о постановке на регистрационный учет по месту пребывания/жительства. Постановлением начальника ТП в п. Новосиликатный отдела УФМС России по Алтайскому краю в Индустриальном районе г. Барнаула Номер обезличен от Дата обезличена Н.Г. Жугина признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.19.15 КоАП РФ, и подвергнута административному наказанию в виде штрафа9.

Административная правосубъектность как граждан, так и коллективных субъектов может быть общей и специальной. Каждое лицо может одновременно иметь как общую, так и специальная правосубъектность (например, иностранный гражданин, студент, гражданин, который находится под административным надзором полиции, и др.).