Понятие, виды и особенности административно – правового отношения

В связи с этим возникает проблема классификации субъектов административно-правовых отношений. В общей теории права выработана четкая позиция относительно разделения всех субъектов права на две группы: граждане и организации.

Использование такой классификации в науке административного права является не совсем удачным. Пытаясь решить данную проблему, профессор Д.Н. Бахрах предлагает вместо понятия «гражданин» использовать понятие «индивидуальный субъект», а вместо понятия «организации»« – «коллективные субъекты».

Учитывая разделение административной правосубъектности на общую и специальную, а также структурные характеристики отдельных организаций, приведенный вариант классификации Д.Н. Бахраха заслуживает внимания, однако и он имеет отдельные недостатки. Так, достаточно проблематичным выглядит отнесения юридического лица или должностного лица к конкретной группы субъектов.

Юридическое лицо в большинстве случаев является коллективом лиц, а в некоторых случаях за ее деятельностью может стоять только один индивид, поэтому в первом случае юридическое лицо выступает как коллективный субъект, а во втором – как индивидуальный субъект.

Что касается должностного лица, то, выполняя свои полномочия, она действует как представитель органа, организации, учреждения, то есть коллективного субъекта, ее действия влекут за собой юридические последствия для организации, поэтому они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо, которое действует от ее имени.

В случае, если лицо за совершение должностного правонарушения привлекается к административной ответственности, то она становится индивидуальным субъектом административного правонарушения.

Следующим, наиболее распространенным способом разделения участников отношений административного права является их градация на властные и невластные субъекты.

В последнее время в России существенно возросло количество властных субъектов административно-правовых отношений. Прежде всего, это Президент РФ, Администрация Президента РФ, Конституционный Суд РФ, Национальный банк РФ, Совет национальной безопасности и обороны, Счетная палата, Высший совет юстиции, местные государственные администрации, органы местного самоуправления и т.д.

К субъектам административно-правовых отношений, которые наделены властной компетенции, можно отнести:

а) государственные структуры и их должностные лица: Президент РФ; органы исполнительной, законодательной, судебной власти; Нацбанк РФ и другие государственные органы;

б) негосударственные властные органы – органы местного самоуправления и их должностные лица;

в) общественные организации, имеющие делегированные государством полномочия (объединения граждан, народные дружины, различные союзы и др.)

Существует тенденция повышения административно-правового статуса невластных субъектов. В первую очередь это касается физических лиц – граждан. Объяснением этому служит процесс дальнейшей оптимизации соотношения их прав и обязанностей в сфере властно-управленческой деятельности, а также внедрение более эффективных средств административно-правовой защиты их интересов и потребностей (например, административная юстиция).

Систему невластных субъектов отношений административного права образуют:

а) граждане РФ, предприятия, учреждения, организации негосударственных форм собственности, их подразделения, владельцы, менеджеры и другие объединения граждан, кооперативы, самодеятельные организации и т.п.;

б) иностранные граждане и лица без гражданства, их предприятия, учреждения и организации и др.

Последним обязательным элементом состава административно-правовых отношений являются юридические факты – определенные жизненные обстоятельства, которые являются основанием для возникновения, изменения и прекращение правовых отношений.

Указанные обстоятельства недаром называют юридическими фактами, их наступления влечет за собой юридические последствия – начало, продолжение или прекращение правоотношений.

По признаку характера юридического последствия юридические факты делятся на:

а) правоустанавливающие, то есть те, которые порождают административные правоотношения (получения в органах внутренних дел технического паспорта на приобретенный автомобиль);

б) правоизменяющие факторы, которые вызывают изменение правоотношений (например, передача на баланс государственного учреждения имущества другого государственного учреждения);

в) правопрекращающие (например, лечение в государственном учреждении здравоохранения).

Вторым критерием деления юридических фактов является волевой признак, по которой они делятся на события и действия.

События – это юридические факты, явления, наступление которых не зависит от воли участников правоотношений (например, землетрясения, самовозгорания, эпидемии, эпизоотии, прекращение определенного срока, несчастный случай с человеком, технические катастрофы и т.п.).

Действия – это результат активного волеизъявления людей, внешний выражение их воли и сознания. Действия могут разделяться на правомерные и неправомерные. Правомерны действия – это такие действия людей, которые отвечают требованиям административно-правовых предписаний. Правомерны действия могут осуществляться путем издания актов управления, составление индивидуальных актов, заключения административных соглашений, написание заявлений и т.д. Кроме этого, правомерны действия могут осуществляться в виде юридических проступков, то есть таких правомерных действий, которые отвечают требованиям административно-правовых норм (например, соблюдение правил дорожного движения, своевременная оплата коммунальных услуг, оплата проезда в общественном транспорте и т.д.).

Неправомерные действия – это, прежде всего, нарушение административно-правовых норм или норм других управленческих правовых отраслей (земельного, финансового права), за которые действующим законодательством предусмотрена административная ответственность. Неправомерные действия могут образовывать состав административных или уголовных правонарушений. До лиц, которые своими действиями (бездействием) повлекли возникновение деликтных административно-правовых отношений, могут применяться дисциплинарные взыскания.

Рассмотрением юридических фактов – последнего обязательного элемента состава административно-правовых отношений – завершается первый этап ознакомления с характеристиками их содержания. Необходимо отметить несколько важных моментов: во-первых, элементы, которые составляют структуру указанных отношений, тесно связанные с нормами административного права; во-вторых, совершенствование механизмов определения их родовых, видовых и непосредственных объектов побуждает к дальнейшему улучшению качества нормативного среды, которое обеспечивает осуществление административно-правовых отношений; в-третьих, в перспективе следует изменить деформированные пропорции административно-правового массива в сторону роста в нем удельного веса законодательных норм и, наоборот, уменьшение массы, ведомственных подзаконных нормативно-правовых актов, которые должны играть вспомогательные функции относительно соответствующих законов.

 

2.2. Основные черты отношений административного права

Исследование отношений административного права всегда было непростой задачи. Оно осложняется еще больше, когда в государстве происходит фактическая смена общественно-политического строя. Разрушаются общественные устои, которые существовали десятки лет, подвергаются ревизии незыблемые в недалеком прошлом идеологические постулаты, формируются новые управленческие схемы отношений, с помощью которых воплощаются в жизнь обобщенные потребности общества.

Очень трудно, почти невозможно привести полный перечень общественных отношений, регулируемых административным правом. Недаром известный отечественный административист Г.И. Петров подчеркивал, что административное право – одна из самых сложных отраслей права, вытекающего из многообразия общественных отношений, которые она регулирует. Действительно, непросто определить контуры круга отношений административного права и найти эффективные приемы для их полного и всестороннего изучения10.

Для проведения обстоятельного исследования отношений административного права нужно в первую очередь ознакомиться с их характерными свойствами. Это поможет определить те специфические общие признаки, которые присущи всем общественным отношениям, которые составляют предмет административного права. Благодаря четкому очерчиванию особенностей административно-правовых отношений удалось очертить ту условную черту, которая отличает их от других отраслей права (Приложение 3).

Перед тем как непосредственно рассматривать вопросы особенностей отношений административного права, хотелось бы напомнить, что они характеризуются и общими признаками, которые присущи всем видам правоотношений, а именно:

1) они возникают на основании  норм права и юридических фактов,

2) их стороны наделены юридическими  правами и обязанностями;

3) они имеют собственный конкретизирован  объект;

4) осуществление этих правоотношений  обеспечивается возможностью применения государственного принуждения.

Впервые наиболее полно проблема особенностей отношений административного права была рассмотрена профессором Ю.М. Козловым в 1967 г. и касалась общественных отношений, которые составляли предмет советского административного права.

Этим известным советским ученым были определены семь характерных черт административно-правовых отношений:

1) они возникают в специфической  отрасли, то есть в области  исполнительной-распорядительной деятельности  органов советского государственного управления;

2) их участниками могут быть  различные субъекты (органы управления, предприятия, учреждения, должностные  лица, общественные организации  и граждане), чьи интересы связаны  с осуществлением исполнительной-распорядительной  деятельности;

3) невозможность их возникновения без участия органов государственного управления (должностного лица) или в определенных законом случаях общественной организации, которая наделена внешне-властными полномочиями;

4) орган государственного управления (должностное лицо), что является обязательным стороной данных правоотношений, всегда действует властно, реализуя собственные полномочия государственно-властного характера;

5) они могут возникать по инициативе  любой из сторон, но согласие  второй стороны не является  обязательным условием их возникновения;

6) споры между их участниками  решаются в административном (внесудебном) порядке, т.е. путем непосредственного  юридически-властного распоряжение  уполномоченного на то органа  государственного управления;

7) в случае нарушения одной из сторон административно-правовых норм, эта сторона несет предусмотренную ответственность перед государством в лице его органов, что является, как правило, органами государственного управления.

Указанные особенности административно-правовых отношений были взяты за основу и использовались в большинстве отечественных учебных и научных источников административного права до 90-х гг. прошлого века. Даже после интенсификации процесса трансформации предмета этой правовой отрасли в последних учебниках характеристики отношений административного права не претерпели существенных изменений.

Так, профессором Д.М. Бахрахом приводятся такие особенности административно-правовых отношений:

1) обязанности и права сторон  данных отношений асимметричные. Они связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов органов исполнительной власти;

2) одной из сторон в этих  отношениях всегда выступает  субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная  организация, наделены государственно-властными полномочиями);

3) указанные отношения чаще всего  возникают по инициативе одной  из сторон;

4) в случае нарушения административно-правовой  нормы нарушитель несет ответственность  перед государством;

5) разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке.

В учебнике доцента В.К. Колпакова административно-правовые отношения характеризуются следующими особенностями:

1) административно-правовые отношения  складываются преимущественно в  особой сфере общественной жизни – в сфере государственного управления. Они возникают в связи с осуществлением органами государственного управления своих управленческих функций, то есть в процессе исполнительной-распорядительной деятельности;

2) они возникают в случае обязательного участия соответствующего органа государственного управления или другого носителя полномочий государственно-властного характера;

3) административно-правовые отношения  могут возникать по инициативе  любой из сторон без согласия  другой;

4) споры, возникающие между сторонами административно-правовых отношений, как правило, решаются во внесудебном порядке, т.е. путем прямого юридически-властного распоряжение правомочного органа;

5) если участник административно-правовых  отношений нарушает требования  норм административного права, то он должен ответить за это перед государством в лице его органа.

В одном из последних российских учебников из административного права, подготовленном авторским коллективом во главе с профессором Ю.П. Битяком, можно встретить уже девять особенностей, которые характерны для административно-правовых отношений, а именно:

1) административно-правовые отношения  складываются в сфере управления, то есть в повседневной практической  реализации задач и функций  государства;

2) во всех отношениях одной из сторон обязательно является орган исполнительной власти (государственного управления) или общественная организация, наделенная государственно-властными полномочиями;

3) административно-правовые отношения  – это особая связь между их участниками, один из которых при данных обстоятельствах имеет право требовать от другого такого поведения, которая предусмотрена административно-правовой нормой;