Понятие, виды и особенности административно – правового отношения

Следующая редакция встречается в учебном пособии доцента С.Т. Гончарука, где предметом правового регулирования административного права России выступают общественные отношения управленческого характера, состоящие преимущественно в сфере государственного управления в процессе осуществления задач и функций исполнительной власти, а также связанных с внутренней организацией деятельности государственных органов, других государственных организаций и органов местного самоуправления, применение мер административного принуждения, реализация и защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти и осуществление отдельными негосударственными формированиями делегированных им полномочий и функций исполнительной власти.

Такой широкий диапазон мнений относительно обновленного содержания предмета административного права России свидетельствует об его актуальности и сложности затронутой темы, процесс исследования которой должен быть продлен во время дальнейшей реализации задач реформы административного права России.

1.2. Классификация административных правоотношений

Учитывая многообразие сферы государственного управления, можно сделать бесспорный вывод о том, что и административно-правовые отношения, складывающиеся в ее пределах, различны по своему характеру, содержанию и направленности. Отсюда - возможность их видовой классификации по определенным критериям, выработанным наукой административного права.

Административно-правовые отношения можно разделить на основные и неосновные административно-правовые отношения. Несмотря на известную условность данного критерия, имеется достаточно оснований для того, чтобы из общей массы самых разнообразных административно-правовых отношений выделить:

а) административно-правовые отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект - объект»), в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Эта группа административно-правовых отношений вполне закономерно может характеризоваться в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Это, прежде всего, отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности.

б) административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. Иначе говоря, они выходят за рамки взаимодействия субъекта и объекта. Суть такого рода правоотношений в том, что они представляют собой связи между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда - отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект - субъект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода управленческие связи необходимы, прежде всего, для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, в частности для подготовки к последующему управляющему воздействию (например, на основе совместно принятого правового акта). Фактически они служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.

Очевидно, что административно-правовые отношения первого вида занимают главное место в механизме реализации исполнительной власти, о чем свидетельствуют и иные варианты классификации этих правоотношений.

Административно-правовые отношения также можно разделить на внешние и внутриорганизационные.

В соответствие с данной классификацией правоотношения подразделяются на:

а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т.п.);

б) возникающие в рамках внешней сферы управления, то есть, непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.

Административно-правовые отношения делятся на субординационные и координационные административно-правовые отношения.

Выделяют также вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.

Подобная классификация административно-правовых отношений представляет значительный интерес, так как в ее основе лежит юридический характер взаимодействия их участников, то есть, главное в их деятельности. Именно, в силу этого, она по своей сути впитывает наиболее отчетливо выраженные черты всех предыдущих вариантов классификации, выражая их наиболее четко и последовательно.

а) Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализации исполнительной власти. Они всегда возникают между соподчиненными сторонами, то есть, исключают равенство сторон. Властной стороной в них всегда выступает соответствующий исполнительный орган (должностное лицо); второй стороной при этом может быть также исполнительный орган (должностное лицо), но объем юридически-властных полномочий, предоставленных ему, меньше, чем у первой (например, Правительство и министерство), либо вторая сторона их вообще не имеет (например, гражданин). В подобной ситуации и создается возможность реализации одной стороной отношения непосредственного управляющего воздействия на другую, которая далеко не во всех случаях ей организационно подчинена.

Управленческая вертикаль проявляет себя в административно-правовых отношения по-разному. Соответственно различны по своим внешним признакам и вертикальные отношения, хотя безапелляционность тезиса о юридическом неравенстве сторон сохраняет свою силу во всех случаях. И это логично, ибо невозможно одной стороне отношения выступать в роли управляющего субъекта, не обладая при этом достаточным объемом юридически-властных полномочий.

Формула «власть - подчинение» наиболее характерна именно для такого вида правоотношений.

Так, все вертикальные административно-правовые отношения в различном объеме выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Это - логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых.

б) Горизонтальные административно-правовые отношения. В качестве таковых признаются отношения, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой.

Возможны ли такого рода отношения в сфере государственного управления, не выпадают ли они из общего русла административно-правового регулирования? Несмотря на, казалось бы, прямое противоречие сущности такого регулирования его методам, а также принципиальным особенностям административно-правовых отношений, в некоторых случаях стороны подобных управленческих связей могут быть равноправными. Но для признания подобного факта необходимо учитывать ряд определяющих обстоятельств.

Например, в работе исполнительных органов складываются отношения между различными государственными служащими одинакового должностного уровня, причем развиваются они без «команд», т.е. без обязательных для других работников указаний (например, отношения между исполнителями одного ранга). Конечно, они не всегда в достаточной мере юридизированы, но их прямая связь с управленческой деятельностью данного органа несомненна. В частности, такие отношения возникают в интересах подготовки тех или иных материалов, справок, отчетов, проектов решений и т.п. Такого типа отношения складываются также между несоподчиненными исполнительными органами по поводу, например, подготовки совместных нормативных актов, по согласованию совместных управленческих мероприятий, по формированию межведомственных консультативных, совещательных и иных советов. Это - и отношения исполнительных органов с общественными объединениями на предмет, например, заключения или изменения тарифных соглашений с профсоюзами и т.п.

Горизонтальными по своему содержанию являются также административно-процессуальные отношения, возникающие по поводу административно-правовых споров. Например, это отношения в рамках производства по жалобам и заявлениям граждан, по делам об административных правонарушениях. Соответствующее законодательство обеспечивает процессуально равное положение сторон в таких отношениях.

Наконец, горизонтальными могут быть признаны отдельные отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений.

Важным элементом характеристики горизонтальных административно-правовых отношений является то, что любые совместные действия однопорядковых и равноправных сторон (отношения типа «субъект - субъект»), равно как и процессуальное равноправие, перерастают в вертикальные отношения. Моментом такого перерастания служит, например, принятие совместного юридически-властного акта (совместного приказа) либо принятие полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего юридически обязательного решения по жалобе гражданина или по делу об административном правонарушении. Отсюда - временное проявление горизонтальности таких правоотношений, а также их вспомогательный характер по отношению к основным вариантам административно-правовых отношений.

Помимо рассмотренных выше классификационных признаков могут существовать и другие (Приложение 2).

Административно-правовые отношения по своему содержанию (порядку реализации прав и обязанностей их участников) подразделяются на материальные и процессуальные, а по способу зашиты – на защищаемые в административном или судебном порядке.

Итак, административно-правовые отношения могут быть классифицированы по ряду критериев:

• по характеру (особенностям) взаимоотношений их участников;
• по конкретным целям (предназначению) правоотношений;
• их содержанию;
• способу защиты правоотношений.

2. Сущность и особенности административно-правовых отношений

2.1. Элементы состава административных правоотношений

Отношения, составляющие предмет административного права, характеризуются значительным динамизмом и нестабильностью правовой регламентации. Обслуживая различные социальные процессы, отдельные группы этих отношений со временем теряют свою актуальность и общественное назначение. Они могут отмирать постепенно или сразу, в зависимости от причин, лежащих в основе этих явлений. Так, например, исчезли административно-правовые отношения народного и партийного контроля, почти не применяются нормы, которые регламентируют деликтные отношения, связанные с совершением мелкой спекуляции и т.д.

Постоянно изменяясь и корректируются, система публичных нужд влечет к изменению и корректировки административно-правовых норм. Это порождает новые или обновленные общественные отношения во властно-управленческой сфере, которые могут иметь другие признаки и свойства.

«Модернизация» правового массива административного права – это постоянный, почти непрерывный процесс. То же самое характерно и для его отношений, практика, осуществления которых вынуждает к продолжению нормотворчества в сфере властно-управленческой деятельности. Этот своеобразный круговорот со временем может существенно изменить характеристики административно-правовых отношений, которые приобретают новых качественных признаков и свойств. Особенно эти изменения являются ощутимыми во время проведения кардинальных обновлений властно-управленческой модели, нормативное обеспечение работы которой осуществляется преимущественно за счет норм административного права.

Рассмотрение характеристик каких-либо правоотношений, в том числе и административно-правовых, нужно проводить, исходя из двух ключевых позиций. Первая – касается системы обязательных элементов, из которых состоит содержание этих отношений, то есть объекта, субъектов и юридических фактов (Приложение 2). Вторая – связана с общими особенностями отношений административного права (прежде всего, это касается их свойств и видовых признаков).

Отечественными учеными-административистами в различных научных и учебных источниках приводятся различные определения административно-правовых отношений. Так, в учебнике административного права России под редакцией профессора Ю.П. Битяка административно-правовые отношения определено как общественные отношения в сфере государственного управления, участники которых являются носителями прав и свобод, урегулированных нормами административного права.

В другом учебном источнике – учебнике доцента В.К. Колпакова под административно-правовыми отношениями понимается результат влияния административно-правовых норм на поведение сферы государственного управления, в результате которого между ними возникают стали правовые связи государственно-властного характера.

По мнению профессора И.П. Голосниченка, административно-правовые отношения – это система прав и обязанностей органов исполнительной власти, должностных лиц и служащих, граждан и других субъектов, а также взаимосвязь между ними в результате осуществления государственной исполнительной власти и ответственности в сфере государственного управления.

Краткий анализ этих вариантов определения административно-правовых отношений свидетельствует о существовании двух подходов к его формулировки. Первый имеет краткое (общее) изложения, что предлагается в учебнике под редакцией профессора Ю.П. Битяка, а второй – расширенное, которое используют профессор И.П. Голосниченко и доцент В.К. Колпаков. Каждый из них имеет свои преимущества и недостатки. Например, в первом излагается лишь сущность этих отношений – их государственно-управленческий характер и административно-правовая регламентация правосубъектности их участников. И, наоборот, за второго подхода его сторонники пытаются максимально полно изложить признаки этих отношений.

Учитывая особенности переходного периода развития российского административного права, который характеризуется значительными изменениями свойств его отношений, считаем целесообразным использование сжатый вариант изложения определения административно-правовых отношений, под которыми, по нашему мнению, следует понимать общественные отношения, участники которых имеют достаточный уровень административно-правовой правосубъектности.