Единство системы исполнительной власти в Российской Федерации

Местная государственная власть взаимодействует с местным самоуправлением в формах, определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местные органы государственной власти осуществляют контроль за деятельностью органов местного самоуправления по вопросам обеспечения законности и правопорядка, а также использования материальных и финансовых средств, выделяемых местному самоуправлению в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных органов государственной власти;

- единство государственной власти  в системе представительных и законодательных органов государственной власти обеспечивается:

а) правом участия представительных и законодательных органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе;

б) правом участия местных представительных органов в законодательном процессе субъектов Российской Федерации;

в) правом отмены Федеральным Собранием РФ по заключению Конституционного Суда РФ законов субъектов Российской Федерации, нарушающих Конституцию и законы Российской Федерации;

г) правом отмены представительными и законодательными органами субъектов Российской Федерации по заключению конституционных (уставных) судов субъектов Федерации решений местных представительных органов, нарушающих Конституцию и законы Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации;

- единство государственной власти  в системе исполнительных органов  государственной власти обеспечивается:

а) подчинением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации решениям федеральных органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией и законами Российской Федерации;

б) подчинением местных органов исполнительной власти решениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах, установленных конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации;

- органы государственной власти  субъектов Российской Федерации  несут конституционную ответственность  за действия, нарушающие единство  системы государственной власти  в Российской Федерации. Президенты и главы администраций (губернаторы) субъектов Российской Федерации могут быть отстранены от занимаемой должности за неоднократное грубое нарушение Конституции и законов Российской Федерации, а также иные действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской Федерации. Президенты и главы администраций (губернаторы) отстраняются от должности указом Президента РФ на основе решения Конституционного Суда РФ.

Представительные и законодательные органы субъектов Российской Федерации могут быть распущены за неоднократное грубое нарушение Конституции и законов Российской Федерации, принятие законов и иных нормативно-правовых актов, подрывающих суверенитет и территориальную целостность Российской Федерации, наносящих ущерб обороноспособности государства и разрушающих единую денежную и бюджетно-финансовую систему Российской Федерации. Представительные и законодательные органы субъектов Российской Федерации распускаются указом Президента РФ по представлению Федерального Собрания РФ и на основе заключения Конституционного Суда РФ;

- местные органы государственной  власти несут конституционную  ответственность за действия, нарушающие  единство системы государственной  власти в Российской Федерации. Формы ответственности местных  органов государственной власти за действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской Федерации устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Ответственность властей субъекта Федерации за нарушение федеральной Конституции и федерального законодательства надлежит определить как последствия нарушения федеративной дисциплины. Это - ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти и управления субъектов Федерации требований федеральной Конституции и федерального законодательства в отношении них должны быть применены соответствующие меры ответственности. Отличительной чертой мер ответственности властей субъектов Федерации является то обстоятельство, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обуславливается неспособностью обеспечить стабильность в субъекте Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.

Применение рассматриваемых механизмов должно сопровождаться чрезвычайной осторожностью и четким выполнением закрепленных законодательством процедур. В настоящее время российская правовая система не только не содержит значительной части из перечисленных мер правового воздействия на нарушителей федеративной дисциплины, но, напротив, закрепляет сложившееся соотношение сил, при котором в большинстве конституций и уставов субъектов Федерации подчеркиваются гарантии их правового статуса и режим безответственности органов государственной власти и управления за принимаемые ими решения.

Как показывает практика государственно-правового развития России, договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, далеко не всегда достигают поставленных целей. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к принудительным мерам обеспечения государственного и правового единства страны.

Первым исходным положением для дальнейших размышлений следует признать безусловное право Федерации на применение всего комплекса мер по защите своего государственного, экономического и правового единства. Однако при неразработанности механизмов регулирования федеративных отношений любые, даже самые целесообразные и оправданные, действия Федерации и ее властей по защите интересов единой государственности могут быть расценены и зачастую расцениваются как внеправовые. Общефедеративные, общегосударственные и общенациональные интересы заключаются в поддержании целостности государства, утверждении единого суверенитета Федерации, сохранении общего экономического пространства, соблюдении однородности правового статуса человека и гражданина на всей территории страны.

Вторым исходным положением выступает осознание того, что инструменты защиты интересов Федерации и санкции в отношении субъектов федеративных правоотношений должны быть четко прописаны в законодательстве. Можно с высокой долей уверенности утверждать, что современное российское право не содержит необходимых механизмов, гарантирующих государственное и правовое единство страны. Это опасно. Поэтому российское правоведение призвано разработать и предложить власти возможные государственно-правовые средства преодоления кризисов и противоречий, складывающихся в федеративных отношениях.

Необходимо проанализировать опасные тенденции существующей практики:

- принятие субъектами федерации  нормативных правовых актов, противоречащих  Конституции и федеральному законодательству;

- нарушение федеральными органами  законодательства субъектов федерации;

- вмешательство федеральных органов  в компетенцию органов государственной  власти субъектов федерации.

Выполняя социальный заказ на разработку мер ответственности властей субъектов Федерации в российском правоведении, надлежит создать систему правовых и управленческих регуляторов, отвечающих современному уровню государственного, экономического и правового развития страны. Современная российская государственность нуждается в разрешении проблемы отсутствия механизмов поддержания федеративной дисциплины и выработке мер воздействия на ее нарушителей. Допустимо подвергать самой резкой критике механизмы обеспечения единства правового пространства Федерации в советский период, но невозможно даже смоделировать ситуацию, когда бы парламент или правительство союзной республики приняли решение, противоречащее союзному законодательству, или же отказались исполнять то или иное требование центральных властей. Реакция союзного центра и соответствующие последствия подобного шага не заставили бы себя долго ждать.

Партийно-государственная вертикаль, оперируя не столько правовыми, сколько внеправовыми инструментами, обеспечивала единство правового пространства страны.

Это обстоятельство в значительной степени предопределило отсутствие исследований механизмов ответственности субъектов Федерации и органов их государственной власти и управления в отечественном правоведении.

Несовершенство системы государственного управления, прежде всего институциональных структур, призванных обеспечить однородность правового пространства, представляет собой одну из фундаментальных проблем современного российского государства. Данное утверждение объясняется следующими причинами:

во-первых, законодательно закрепленным отказом от вертикального единства системы государственной власти сверху донизу. В России сегодня формируются две юридически несвязанные управленческие системы: система государственной власти, состоящая из федеральных органов власти и управления и органов власти и управления субъектов Федерации, и система местного самоуправления, в которую входят все властные структуры в самом субъекте Федерации. То есть сложилась ситуация, при которой даже органы управления городов с населением, превышающим 1 млн жителей, столиц республик, краев и областей России не являются структурными элементами системы государственной власти. Помимо правовой несуразности подобного явления оно приводит и к тяжелым последствиям при решении практических управленческих вопросов;

во-вторых, безудержным ростом количества нормативно-правовых актов субъектов РФ, противоречащих федеральному законодательству.

Согласно п."п" ст.71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится федеральное коллизионное право. Таким образом, определение процедур разрешения юридических споров, коллизий является исключительной прерогативой Федерации. Именно федеральные органы государственной власти и управления признаются субъектами, принимающими окончательное решение в коллизионных ситуациях.

Сложилась ситуация, когда федеральные органы обязуются применять все необходимые полномочия для осуществления государственно-властной деятельности, однако на практике не имеют механизмов по обеспечению возложенных на них функций. До настоящего времени практически единственным государственным институтом, полномочным разрешать постоянно нарастающее количество противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, остается Конституционный Суд Российской Федерации.

Разработка вопросов ответственности властей субъектов Федерации, вмешательства Федерации в дела субъектов, так называемой федеральной интервенции представляет интерес не как некая теоретическая конструкция, а как предусмотренная законодательством совокупность политических, экономических и организационных мер по защите принципов федеративного устройства государства.

Перечень механизмов федерального вмешательства достаточно широк. Это: объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого федерального (президентского) правления; перераспределение полномочий между федеральными органами власти и управления и органами власти и управления субъектов Федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации; отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации; ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования.

Процедура отрешения может применяться для привлечения к ответственности не только президентов или глав администраций субъектов РФ, но и в отношении других представителей исполнительной власти, а также федеральных судей и депутатов законодательных органов субъектов Федерации. Под ответственностью высших должностных лиц субъектов Федерации понимается не уголовная ответственность должностных лиц за превышение или злоупотребление властью, не гражданско-правовая ответственность за причиненные их действиями убытки, а ответственность за характер их деятельности на посту руководителя субъекта Федерации.

Руководители субъектов Федерации в своем противостоянии федеральным властям с очевидностью будут апеллировать к факту своего избрания населением субъекта Федерации и тем самым обосновывать невозможность своего смещения. Однако избрание руководителей субъектов Федерации в ходе всеобщих выборов не снимает с них ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральной Конституции и законодательства. Следует развести политическую ответственность, которую несут руководители субъектов Федерации за качество управления субъектами Федерации, их государственными органами и федеративную ответственность, которые несут должностные лица субъектов Федерации, депутаты, судьи за выполнение требований федеральной Конституции и законодательства, решений Президента и Правительства, Конституционного Суда РФ.

В то же время в конституциях (уставах) ряда субъектов Федерации, принятых после вступления в силу Конституции 1993 г., закрепляются положения, исключающие саму возможность прекращения или приостановления деятельности в отношении представительных (законодательных) органов в качестве меры федерального воздействия. Применение этой меры обусловливается либо изменением федеральной Конституции (ст.40 Устава Московской области), либо объявляется внутренним делом самого субъекта Федерации (уставы Иркутской, Курганской, Ленинградской, Липецкой и других областей).