Единство системы исполнительной власти в Российской Федерации

И хотя перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, данный в ст. 72 Конституции, является закрытым, но, как отмечается в юридической литературе, фактически он неточен и неполон.

Предметы ведения субъектов РФ определены в Конституции РФ по остаточному принципу, а именно: в Российской Федерации к ведению субъектов РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов[5].

При этом следует различать:

· предметы ведения субъектов Федерации;

· предметы исключительного ведения субъектов Федерации.

В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами.

Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Приоритет правовых актов субъектов Федерации перед правовыми актами Федерации существует только по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, и в этой связи очень важно определить предметы исключительного ведения субъекта Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод, что разграничение полномочий РФ и её субъектов РФ является важнейшим принципом федеративного устройства и российского федерализма.

2.2. Методы управления.

Методы, используемые в процессе реализации исполнительной власти, разнообразны. Но в их основе два универсальных метода любой государственной или общественной работы – убеждение и принуждение.

Убеждение является главным методом деятельности. Проявляется оно в использовании средств воспитания, разъяснения, пропаганды лучших примеров, поощрения за добросовестную работу, материальное стимулирование. Принуждение традиционно характеризуется как вспомогательный метод, используемый тогда, когда средства убеждения оказываются нерезультативными, т.е. когда нарушаются требования правил, действующих в сфере государственного управления.

В административно-правовых методах получают свою конкретизацию средства убеждения и принуждения с учетом специфики государственно-управленческой деятельности.

Можно выделить следующие три вида методов в зависимости от конкретных целей соответствующих действий.

1. Методы управляющего воздействия; в них находят свое непосредственное  выражение все качества, присущие отношениям между субъектами и объектами управления.

2. Методы организации работы  исполнительных органов. Они имеют  чисто аппаратное значение, так  как создают условия, необходимые  для эффективного управляющего  воздействия. Они включают как  юридические средства (например, методы определения персональной ответственности между работниками центрального аппарата министерства, распределения компетенции между его структурными подразделениями и т.п.), так и средства неправового характера. Это математические, графические, социологические, исследовательские методы и т.п. Главное в содержании такого рода методов – их использование вне рамок непосредственного управляющего воздействия.

3. Методы совершения управленческих  действий. Они носят процедурный  характер (например, существуют определенные методы принятия управленческих решений, совершения контрольно-надзорных действий и т.п.).

Наибольший интерес представляют методы первого вида, являющиеся собственно административно-правовыми методами. Их принято подразделять на административные и экономические. Несмотря на то что до сих пор не преодолена противоречивость многих суждений на этот счет, возможно акцентировать внимание на следующем.

Административные методы характеризуются в качестве средств или способов внеэкономического или прямого управляющего (упорядочивающего) воздействия со стороны субъектов госу­дарственно-управленческой деятельности на поведение управляемых. Поэтому они в максимальной степени выражают юридически властное обеспечение должного поведения в сфере государственно­го управления. Полномочный субъект управления принимает управленческое решение, обязательное для тех, кто в данном отношении выступает в роли объекта управления.

В подавляющем большинстве случаев такое воздействие рассчитано на достижение позитивных целей.

Экономические методы, как правило, характеризуются в качестве способов или средств экономического (материального) или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-уп­равленческой деятельности на поведение управляемых. Это предполагает, что управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение управляемых, а через их материальные интересы. Тем не менее непосредственным объектом управляющего воздействия остается сознательно-волевое поведение управляемых. Его должный вариант достигается не путем прямых предписаний, а созданием экономических (материальных) условий, стимулирующих должное поведение. Достигается это, например, широким использованием мер материального поощрения, предоставлением налоговых и иных льгот и т.п. Нельзя исключать из числа экономических методов и возможность применения к управляемым при их негативном поведении определенных материальных (экономи­ческих) санкций или угрозы их применения.

Иногда административные и экономические методы управления противопоставляются. Причем приоритет отдается вторым. Однако для этого нет убедительных оснований. Напротив, они не противоположны, поскольку их сближает единая цель – управляющее воздействие.

Использование их отнесено к компетенции одних и тех же органов исполнительной власти; их адресатом являются одни и те же объекты. Наконец, самое главное – для административных и эко­номических методов установлена единая правовая форма: одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. Различного рода меры, связанные с материальной компенсацией заработной платы и пенсий в условиях инфляции, несомненно относятся к числу экономических рычагов управления. Но сами по себе реального значения они не приобретают без соответствующих административно-правовых средств (например, указы Президента РФ, акты Правительства РФ).

Поэтому деление методов управления на административные и экономические следует воспринимать как условное, так как и экономические средства воздействия входят в содержание админи­стративно-правовых методов.

Свое проявление административно-правовые методы (а иными они и не могут быть, так как администрирование и есть управление) получают в различных вариациях. Это установление правил поведения (норм); утверждение конкретных заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение административных споров; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т.д.

 Эти методы показывают, как, каким образом государство решает задачи в области управления. Для методов управления характерно то, что они используются органами исполнительной власти для решения стоящих перед ними конкретных задач; применяются повседневно и выборочно; обнаруживаются во взаимодействии субъекта и объекта управления; выражают компетенцию органов исполнительной власти по принятию правовых актов, а также осуществлению иных государственно-властных полномочий. Отсюда следует немаловажный вывод о том, что методы управления производны от политического режима государства.

Методы целенаправленного управленческого воздействия органов исполнительной власти (должностных лиц) на свои объекты весьма разнообразны, так как не только субъекты, но и объекты управления имеют свои особенности, касающиеся их назначения, организационно-правового статуса. В сфере исполнительной власти имеются различные группы общественных отношений, требующих различного подхода для их урегулирования с учетом формы собственности, ведомственной принадлежности и т.д. Ясно, что например, по отношению к государственным предприятиям применяются иные методы управления, чем к негосударственным.

Методы воздействия, как и формы реализации исполнительной власти, закрепляются в правовых актах управления. Например, в постановлении Правительства обычно указываются цель его издания и конкретные способы (приемы) внешнего воздействия на объект управления, чтобы достичь поставленной цели. При этом могут быть указаны конкретные виды контроля, учета, проверок, оформляемых документов, материального и морального стимулирования, меры административного принуждения и т.д.

Среди разнообразных методов, используемых в процессе реализации исполнительной власти, выделяют прежде всего методы убеждения и принуждения, которые применяются в любом виде государственной и общественной деятельности.

Метод убеждения должен быть основным методом деятельности органов исполнительной власти, что предполагает систематическую работу по убеждению масс, формированию общественного сознания в необходимости должного поведения участников управленческих общественных отношений, строгого соблюдения ими установленных государством правил. Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий и т.п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как средство профилактики правонарушений и укрепления государственной дисциплины. Среди мер убеждения — разъяснение, обоснование, обсуждение, внушение, поощрение, показ положительных объектов управления и многое другое, описываемое и реализуемое в понятиях и процедурах социальной психологии и педагогики.

Стремительное качественное изменение нашего общества, становление рыночной экономики, движение к демократии и правовому государству выдвигают на первый план решение масштабнейшей задачи — формирование в России единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и граждан. Это — основная цель Указа Президента от 28 июня 1993 г. «О концепции правовой информатизации России»*. Указом Президента от 29 марта 1994 г. объявлена Программа взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти СНГ**.

* САПП РФ. 1993. № 27. Ст. 2521.

** САПП РФ 1994. № 14. Ст. 1049. 

Опора на убеждение как основной метод осуществления исполнительной власти не исключает принуждения. Убеждение должно сочетаться с принуждением, когда в этом возникает необходимость. Применение к лицам, допускающим правонарушения, принудительных мер является не только правом, но и обязанностью государства и его должностных лиц.

По характеру воздействия (прямой или косвенный) на сознание и волю людей различаются экономические и административные методы.

Экономические — это методы косвенного воздействия на объект управления. Чаще всего используются такие экономические рычаги, как цены, налоги, проценты, премии, имущественные льготы, экономические санкции и др. С их помощью орган исполнительной власти (должностное лицо) достигает желаемого поведения объекта управления, воздействуя на его материальные (имущественные) интересы. Поэтому они и именуются экономическими методами управления.

К административным относятся методы прямого или внеэкономического воздействия со стороны субъектов управления на сознательно-волевое поведение управляемых. Наименование этих методов определяется тем, что они наиболее характерны для органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти (должностное лицо) в пределах своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления. Конкретное содержание административно-правовых методов весьма разнообразно: предписание об обязательном совершении определенных действий; ограничение или запрещение совершения определенных действий; разрешение споров между участниками управленческих отношений; применение иных методов, направленных на быстрое и эффективное решение проблем, возникающих при осуществлении государственно-управленческой деятельности.

Экономические и административные методы управления, несмотря на их различия, взаимосвязаны, и их противопоставление недопустимо, так как они используются с единой конечной целью — реализация управляющего воздействия субъекта на объект управления. С учетом расширения оперативной самостоятельности государственных предприятий, их разгосударствления на первый план выдвигается задача разумного сочетания средств управляющего воздействия.

В условиях прежней директивно-плановой экономики методы административного воздействия были основными. По мере продвижения России к рыночной экономике все более широкое применение приобретают экономические методы. Но неверны представления, согласно которым в рыночной экономике обязательные предписания органов исполнительной власти вообще неуместны. Рыночная экономика вовсе не должна быть стихией, никак не регулируемой государством, — должны быть изменены формы и методы такого регулирования. Хотя основным методом и становится реализация творческой инициативы и самостоятельности управляемых, это не исключает применения и метода обязательных предписаний. Например, в Указе Президента от 28 февраля 1995 г. «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»* содержится предписание о допущении государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию естественных монополий. О повышении роли государства в регулировании рыночной экономики свидетельствуют также нормативные правовые акты, принятые в последние годы, например, по вопросам лицензирования деятельности физических и юридических лиц, управления федеральной собственностью, стабилизации потребительского рынка, совершенствования государственной ценовой (тарифной) политики.