Единство системы исполнительной власти в Российской Федерации

3.3. Концепции создания  единства системы  исполнительной  власти в  Российской Федерации

В науке конституционного права самым существенным признаком государственности является государственная власть, имеющая определенные формы организации и выполняющая внешние и внутренние функции. Однако в нем нет ответа на вопросы, тождественна ли концепция государства концепции государственной власти? бывает ли научная концепция сущности государства? не следует ли тогда разработать концепции формы государства? в какой мере конкретная концепция государства (а не концепция сущности государства) применима к исследованию формирования концепции государственной власти? не происходит ли неправомерная подмена понятий «научная концепция сущности государства» и концепция государственной власти? не ведет ли формулировка «научная концепция сущности государства» к отождествлению признаков государства и государственной власти с принципами познания признаков и видов государства и государственной власти?

В какой-то степени ответы на поставленные вопросы содержатся в следующих концепциях государственной власти.

Институциональная концепция государственной власти вытекает из того, что к институту государственной власти примыкает институт государственного суверенитета, институт представителя государства на местах (губернатор, префект и т. д.) в ряде стран связан с правом контроля за деятельностью органов местного само управления (институт административной опеки), институт парламентарной республики находит продолжение в институте ответственного (перед парламентом) правительства (парламентское правительство) и т. д. В государстве есть централизующее начало — административное (администрация, предоставленная сама себе, может только централизовать) и децентрализующий фактор — конституционное начало, которое с неизбежностью приводит и к политической, и к административной децентрализации, так как децентрализация суверенитета (т. е. разделение властей) и административная децентрализация (местное управление) действуют одновременно.

На наш взгляд, все это выражается, прежде всего, в конституционных и правовых институтах. К первой группе следует отнести институт конституции, институт общественного устройства как полновластия народа, институт государственного устройства, институт политической и экономической систем, институт представительных органов, институт избирательного права, институт основ правового положения граждан. Каждый из них может быть разделен на меньшие по своему объекту институты.

К правовым институтам относятся:

институт верховенства Конституции (включая верховенство власти в плане суверенитета государства, верховенство права, верховенство закона, верховенство государственной власти, верховенство представительных органов);

институт единства народовластия (включающего единство государственной власти, единство предмета и метода конституционного регулирования, единство источников, принципов, норм конституционного права, единство воли законодателя и воли народа, единство системы категорий (понятий) и институтов конституционного права);

институт непосредственного осуществления народом государственной власти, формы государственно-правовых связей, формы государственного устройства.

Конституционная концепция государственной власти выражается в конституционной концепции народовластия, которая предполагает формы государственного единства: единство представительных органов, единство субъектов власти, единство народного суверенитета, единство государственной власти, единство законодательной и исполнительной власти, единство народовластия.

Определение организующей силы норм Конституции и действия субъектов конституционно-правовых отношений связаны с тем, что политические, социально-экономические, правовые механизмы направлены на реализацию принципов народовластия и действия самой Конституции.

Кроме того, конституционное регулирование выступает системообразующим фактором в нормативно-правовой системе, придавая ей целостность и выступая главным юридическим основанием ее формирования и функционирования, определяя связи субординации внутри системы.

Наконец, выделим еще один аспект взаимодействия между самими конституционными нормами. Здесь системность норм Конституции выступает как гарантия их функционирования, как принцип непрерывности их действия, единства государственной власти. Последнее является признаком (свойством) Основного Закона, а не признаком государственной власти. В конституционных принципах и нормах получают предметное отражение самые характерные для организации и функционирования общества и государства общественные отношения, составляющие их устои: отношения собственности и власти, государственно-правовой организации, положения личности в обществе. Поэтому представляется верной концепция тех авторов, которые считают, что «форма государства находит свое проявление не только в форме правления, государственного устройства и в государственном режиме, а также в структуре и взаимоотношениях других органов государства, не определяющих форму правления (местных органов государственной власти, управления и самоуправления, правосудия, народного контроля), в системе взаимоотношений органов государства с населением, в основах правового статуса коллективов и личности, в правовом регулировании и реальном осуществлении форм непосредственной демократии, в действительных отношениях политико-территориальных единиц и т. д.».

Гносеологическая концепция государственной власти вытекает из конституционной и выражается в том, что принципы, идеи, категории детерминируются соответственно производством материальных благ и воспроизводством человеческой жизни на земле (предмет изменчивости и историчности конституционных институтов); во-вторых, законодатель (государственная власть, народовластие) не делает, не изобретает их, а только формирует (объекты перевода общественных отношений в политико-правовые); в-третьих, общесоциальные гарантии дополняются общечеловеческими (методы перевода системы «под влиянием международных стандартов»). Следовательно, народовластие придает одинаковую силу предмету, объектам, методам государственной власти и местного самоуправления.

Основой, ядром, первоэлементом предмета правового регулирования в конституционном праве являются жизненные отношения, возникающие в процессе осуществления народом принадлежащей ему государственной власти. С учетом этого в Конституции РФ в качестве базовых принципов предусмотрены: федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1), народовластие (ст. 3), государственный суверенитет (ст. 4), разделение власти (ст. 10), приоритеты международных стандартов в Российской правовой системе (ст. 15).

Эти принципы согласуются с объектом изучения конституционного права, который включает:

отраслевую принадлежность общественного устройства;

пространственную ограниченность Федерации и ее субъектов;

функциональную направленность государства;

определенное временное (конституционно-этапное) ограничение;

количественное и качественное измерение конституционных законов.

В целом же объектом изучения могут быть народовластие и государственная власть в совокупности. В то же время предметом конституционного права могут быть различные стороны народовластия и суверенитета государства. Таким образом, одному объекту (принципу) конституционного права могут соответствовать несколько предметов государственной (экономической, политической) власти и власти местного самоуправления.

Социальная концепция государственной власти признает исходными положения о том, что социальные цели общественного развития не зависимы от права, от Конституции; цель правового регулирования лежит в сфере общественных отношений, регулирующих право, а не в сфере самого права; объективные и субъективные факторы способствуют (или препятствуют) выбору наилучших средств для достижения целей, определения сроков и порядка их достижения; социальные цели находятся вне права (И. С. Самощенко); в праве формируются определенные цели и задачи правового регулирования (Д. А. Керимов); цель сопряжена с содержанием права, поведение, которого добивается законодатель, есть цель права (Д. М. Чечот); материальные цели (экономические, политические, идеологические) лежат вне сферы права, но они закрепляются в нормах права; материальные условия жизни ставят законодателя перед необходимостью издания ряда норм, целевое назначение которых предопределено заранее (объективно), но законодатель может поставить перед правом и такие цели, которые не соответствуют уровню общественного развития; юридическая цель нормы состоит в обеспечении определенного юридически значимого поведения.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что «хотя государственная власть осуществляет некоторые меры социального порядка, постсоциалистическое государство не обеспечивает необходимого уровня жизни населения, не представляет ему необходимых социальных услуг и, следовательно, не является еще социальным государством» (В. Е. Чиркин).

Необходимость решения этих вопросов объясняется верховенством и единством государственной власти, являющихся социально-политическими и организационно-правовыми признаками государственной власти. Последняя определяется как взятые в их единстве основы организации и функционирования общества, государства, коллектива и личности, а также их взаимосвязи на почве сочетания их коренных интересов.

Двуединое начало народовластия (п. 2 ст. 3 Конституции РФ) включает полноту органов государственной власти (п. 1 ст. 11 Конституции РФ) и в плане единства законодательного регулирования как выражение государственного единства. Получается, что государственная власть как общественно-политическая категория является производной от категории «суверенитет народа» (п. 1 ст. 3 Конституции РФ).

К тому же, как показывает практика, в процессе реализации действительного народовластия (история знает различные формы его проявления) конституционные нормы, принципы, институты могут приносить положительные результаты. Значит, воля законодателя (народа), ставшая государственной волей, отражает социальные интересы в конституционном развитии.

Социальное назначение народовластия выражается в том, что народ РФ (РБ) является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти (ст. 3 Конституции РФ, ст. 3 Конституции РБ). Народ РФ (РБ) осуществляет и политическую власть прямо, непосредственно (непосредственная форма демократии) и через систему государственных органов (представительная форма демократии). Здесь не следует упускать из виду и то, что народ осуществляет свою власть (государственную, политическую) также через органы местного самоуправления (п. 2 ст. 3, ст. 130 Конституции РФ, п. 2 ст. 3, ст. 108 Конституции РБ). Отсюда, ответственность за вред в одинаковой степени несут как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления (ст. 53 Конституции РФ, ст. 16 ГК РФ).

Политическая концепция государственной власти вытекает из предыдущей и означает неотделимость суверенитета от народа. Это связано с тем, что государство как единая политико-территориальная организация всей страны, как орган публичной народной власти характеризуется верховенством, неделимостью, своего рода всеобщностью в границах страны.

Раньше государственно-правовое единство народа объясняли расширением представительной системы Советов, развитием национальной государственности при ведущей роли союзной, единством государственного управления обществом и организации его вооруженных сил, единством законности, единством социалистического правосознания и политико-правовой идеологии. СССР, а вслед за ним и страны Восточной Европы с момента возникновения исходили из другой доктрины, а именно: единства государственной власти и разделения функций по ее осуществлению. Однако провозглашаемую полноту власти представительных органов осуществить в полном объеме не удалось, равно как и их взаимодействие с государственными органами. Власть и ее формы «оживлялись» не законом, а партийно-бюрократическими командами, что деформировало и лишало самостоятельности всю государственную власть и создаваемую ею правовую систему.

Политизация правовых основ государственной власти в РФ формировала остаточный принцип интересов личности. Она превращала право в инструмент и отчуждала государственную власть от решения социальных проблем. В то же время она привела к официальной доктрине отрицания совместимости местного самоуправления с советской формой организации власти .

Ошибочное отношение к самоуправлению объясняется тем, что в самой концепции государственной власти не учитывались две стороны народного суверенитета:

фактическое верховенство и полновластие народа в обществе и государстве;

политико-правовые свойства народа в общественной и государственной жизни.

Народу принадлежат суверенные права — решать свою судьбу, конституционировать свое самоопределение, организовать свою власть на основе международных актов, соединяя в себе политические и правовые начала, реализуя политические свойства народа (ст. 3 Конституции РФ).

Таким образом, любая политическая власть, в том числе и в постсоциалистическом государстве, как и во всяком переходном государстве, имеет несколько блоков социальных сил, участники которых находятся в состоянии одновременно единства и борьбы. Союз между ними носит стратегический характер, он основан на борьбе против тоталитаризма, выкорчевывании его остатков, которые мешают, хотя и по-разному, всем этим силам, в совместной защите своего теперешнего привилегированного положения (в том числе и в ходе разного рода выборов в органы государственной власти). Борьба носит тактический характер в вопросах перераспределения собственности и власти, стремлении той или иной группы усилить результативность своего давления на государственную власть, на высшее руководство государства.

Целевая (монистическая) концепция государственной власти исходит из того, что власть и олицетворяющие ее органы не обладают суверенитетом, поскольку последний является свойством государства, а применительно к органам государства можно говорить лишь об объеме властных полномочий (ст. ст.10, 11 Конституции РФ)

На наш взгляд, предмет и объект (а в отдельных случаях предмет и метод) конституционализма любого государства выражается, во-первых, в общем учреждении институтов государственной власти, собственности; во-вторых, в закреплении принципов и целей деятельности субъектов конституционного регулирования.

Характерно, что основой демократии и государственности является народовластие, основой единства личности и государства — идея народовластия, основой осуществления государственной власти — народ (так как государственная власть исходит от народа, принадлежит народу и осуществляется для народа), основой единства интересов личности и общества — сочетание непосредственной и представительной демократии. Главная особенность государства проистекает из самого его характера как политической структуры, которая выступает от имени всего общества. Государство, воплощая в себе власть народа, его суверенитет, само становится суверенным, то есть его государственная власть обладает всеми свойствами суверенной власти. Следовательно, по своей социальной сущности суверенитет народа и суверенитет государства едины, а единый народный суверенитет осуществляется как непосредственно народом, так и посредством его государственной власти. Поэтому государственный суверенитет выступает как бы государственно-правовой формой осуществления народного суверенитета (А. И. Лепешкин).