Административный надзор

Изучение опыта работы сотрудников органов внутренних дел Республики Беларусь по аналогичному вопросу показало, что там разработан определенный порядок установления местонахождения лиц, уклоняющихся от надзора.

В частности, требованиями Инструкции об организации работы органов внутренних дел по осуществлению превентивного  надзора, утвержденной приказом МВД  Республики Беларусь от 21 сентября 2011 г. № 313, предусмотрено взаимодействие всех подразделений, участвующих в  осуществлении превентивного надзора, в поисковых мероприятиях в отношении лиц, уклоняющихся от надзора, если нет оснований для розыска этих лиц. Кроме этого, эффективность осуществления мероприятий по поиску таких поднадзорных включена в оценку деятельности подразделений органов внутренних дел, осуществляющих данную работу.

В этой связи в целях  упорядочения работы по установлению местонахождения лиц, уклоняющихся от административного надзора, и  своевременному принятию к ним предусмотренных  законом мер предлагается внести изменения в Порядок осуществления  административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденный приказом МВД России от 8 июля 2011 г. № 818, в части наделения  начальников территориальных органов  МВД России полномочиями по организации  работы, направленной на установление местонахождения лиц, уклоняющихся от административного надзора. Также проектом приказа МВД России вносятся нормы о возложении на сотрудников подразделений по надзору или иных должностных лиц при осуществлении административного надзора полномочий по подготовке материалов, необходимых для возбуждения уголовного дела по ст. 314.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, в случае уклонения поднадзорных лиц от административного надзора и объявления их в розыск.

В заключении хотелось отметить, что значимость поднятых вопросов на практике достаточно велика. В этой связи полагаю, что указанные пробелы законодательства подлежат восполнению, что может быть реализовано путем внесения изменений в нормативные правовые акты, принятия соответствующих ведомственных актов, а также соответствующего постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Таким образом, существуют проблемы эффективного применения административного  надзора, что вызвано неоднозначной  оценкой ФЗ от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ и  несогласованностью этого правового  акта с отдельными нормами уголовно-исполнительного и иного законодательства.

2.2. Пути совершенствования  административного надзора за  лицами, освобожденными из мест  лишения свободы

Большинство обозначенных практических вопросов по рассмотрению дел об установлении административного надзора, за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, возможно решить с помощью изменений в действующий Федеральный закон и ГПК РФ. Однако ключевую проблему административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в гражданском процессе представляется разрешить путем перенесения данной категории дел из гражданского в административный либо уголовный процесс, что отвечало бы критериям данных правоотношений.

Ответственность за уклонение  от административного надзора предусмотрена  уголовная за неприбытие без уважительных причин поднадзорного лица к избранному им месту жительства или пребывания в определенный администрацией исправительного  учреждения срок, а равно самовольное  оставление данным лицом места жительства или пребывания, совершенные в  целях уклонения от административного  надзора, и административная во всех остальных случаях уклонения  от административного надзора. Такая ответственность за неисполнение решения суда по гражданским делам данной категории, равно как и цели (охрана и защита интересов общества и государства), субъектный состав, императивность норм в своей совокупности определяют сложившиеся правоотношения не гражданско-правовыми.

В ч.1 ст.3 Федерального закона указано, что административный надзор устанавливается в отношении  совершеннолетнего лица, освобождаемого из мест лишения свободы и имеющего непогашенную судимость либо неснятую судимость за определенные виды преступления. При этом не указывается принадлежность лица к гражданству РФ. Так например решением суда по инициативе исправительного учреждения установлен административный надзор гражданину Украины, пребывание которого на территории Российской Федерации не легитимно, а, следовательно, не регламентирован механизм осуществления органами внутренних дел административного надзора. Данная проблема актуальна и граждан Российской Федерации, но не имеющих определенного места жительства. В качестве еще одного примера можно привести вынесение Московским районным судом постановление об условно – досрочном освобождении лица – гражданина Армении, осужденного за совершение особо тяжкого преступления – убийства, по формальным признакам подпадающего под действие административного надзора. Пребывание данного лица на территории Российской Федерации незаконно (в связи с проживанием без регистрации) и нежелательно. Однако его депортация за пределы РФ невозможна из – за неполного отбытия вмененного судом срока наказания. Сложившееся противоречие в законодательстве свидетельствует о нецелесообразности применения условно – досрочного освобождения к лицам – не гражданам РФ, а также необходимости разработки механизма осуществления контроля за иностранными гражданами, в том числе и в отношении которых устанавливается административный надзор.

Так же вызывает критику  слабая степень корреляции между  поведением осужденного в исправительном учреждении и содержанием административных ограничений, устанавливаемых при  административном надзоре. Единственным уголовно-исполнительным фактором, влияющим на установление административного  надзора, выступает признание лица в период отбывания наказания  в местах лишения свободы злостным нарушителем установленного порядка  отбывания наказания. Как представляется, такой подход законодателя не будет  способствовать индивидуализации административных ограничений, которые должны не только обладать общим для всех лиц, подвергаемых административному надзору, характером, но и выступать логическим продолжением процесса правового воздействия на лиц, совершивших преступление. Критика административного надзора, применяемого однотипно ко всем поднадзорным, была и в 80-х гг., когда попытки повысить эффективность обсуждаемой меры не увенчались успехом. Так, указывалось, что практика применения одних и тех же немногочисленных административных ограничений к осужденным, в отношении которых устанавливался административный надзор, "ведет к нарушению требований закона об индивидуальном подходе к поднадзорным... Такой подход исключает возможности индивидуализации средств административного надзора в процессе его осуществления". Представляется, подобные проблемы реализации административного надзора возникнут и теперь.

При институционализации  административного надзора следует  учитывать грядущие изменения в  структуре исправительных учреждений. Вместе с тем его современная  редакция мало чем отличается от административного  надзора советского периода, базируется на архаичных по своей сути представлениях о характере правового воздействия  на лицо, совершившее преступление, не учитывает основных позиций современной  реформы уголовно-исполнительной системы.

Соответственно, требуется  расширить перечень уголовно-исполнительных оснований установления административного  надзора. В частности, с учетом планируемого разделения исправительных учреждений на два основных вида - тюрьмы и колонии-поселения, следует более дифференцированно  подойти к административным ограничениям, устанавливаемым в отношении  лиц, освобождаемых из соответствующих  мест лишения свободы. При этом видится  достаточно обоснованным обязательное установление административного надзора  в отношении лиц, освобождаемых  из тюрем (как особого, так и усиленного и общего режимов), поскольку в  эти исправительные учреждения предположительно будут направляться лица, осужденные за тяжкие и особо тяжкие преступления либо при рецидиве преступлений. Вместе с тем административный надзор не следует устанавливать в отношении лиц, переведенных из тюрьмы в колонию-поселение в порядке поощрения позитивного поведения осужденных, вставших на путь исправления. Кроме того, представляется целесообразным установление тех или иных ограничений при административном надзоре пропорционально поведению осужденного в местах лишения свободы. В частности, суду при установлении административного надзора следует учитывать, из каких условий отбывания наказания освободился осужденный - обычных или облегченных, что должно приводить к соответствующему дозированию ограничений, налагаемых на поднадзорного. В условиях строгого режима отбывают наказание злостные нарушители порядка отбывания наказания, что автоматически выступает условием установления административного надзора.

Представляется, в отечественной  практике реализации концепции "контроля" можно говорить о некоторых случаях  ее гипертрофированного проявления. В частности, административный надзор может быть установлен не только после  отбывания осужденным лишения свободы, но и после отбывания ограничения  свободы как дополнительного  наказания, которое может быть назначено  на срок от шести месяцев до двух лет. Так, ч. 3 ст. 47.1 УИК предписывает осужденного, которому ограничение  свободы назначено в качестве дополнительного наказания, сначала  освободить из исправительного учреждения после отбытия лишения свободы, назначенного в качестве основного  наказания, а лишь затем направлять к месту жительства для дальнейшего  отбывания ограничения свободы. В свою очередь, УИК устанавливает, что в случаях, когда осужденный, отбывающий наказание в виде ограничения  свободы, назначенное в качестве дополнительного вида наказания  или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы, подлежит административному надзору в соответствии с законодательством РФ, уголовно-исполнительная инспекция не позднее чем за два месяца до истечения срока отбывания ограничения свободы информирует орган внутренних дел по месту жительства или пребывания осужденного об истечении такого срока.

При этом перечень ограничений  назначенного в качестве дополнительного  наказания ограничения свободы  по многим позициям сопоставим с административными  ограничениями, устанавливаемыми при  административном надзоре. Согласно ч. 1 ст. 53 УК при назначении ограничения свободы судом могут быть установлены следующие ограничения: не уходить из дома (квартиры, иного жилища) в определенное время суток, не посещать определенные места, расположенные в пределах территории соответствующего муниципального образования, не выезжать за пределы территории соответствующего муниципального образования, не посещать места проведения массовых и иных мероприятий и не участвовать в указанных мероприятиях, не изменять место жительства или пребывания, место работы и (или) учебы без согласия специализированного государственного органа, осуществляющего надзор за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы. При этом суд возлагает на осужденного обязанность являться в специализированный государственный орган, осуществляющий надзор за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы, от одного до четырех раз в месяц для регистрации.

Часть 1 ст. 4 ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" предусматривает  следующие административные ограничения, устанавливаемые при административном надзоре: 1) запрещение пребывания в  определенных местах; 2) запрещение посещения  мест проведения массовых и иных мероприятий  и участия в указанных мероприятиях; 3) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток; 4) запрещение выезда за установленные судом пределы территории; 5) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации.

Сопоставительный анализ указанных уголовно-правовых и административных ограничений показывает их фактическое  тождество.

Следовательно, при последовательном применении ограничения свободы  и административного надзора  происходит пролонгация фактических  и юридических ограничений, только под другим наименованием и со сменой контролирующих субъектов. Причем продолжительность административного  надзора превышает продолжительность  ограничения свободы как дополнительного  наказания и в соответствии со ст. 5 ФЗ "Об административном надзоре  за лицами, освобожденными из мест лишения  свободы" может быть установлена  от одного года до трех лет либо ограничена сроками погашения судимости. Кроме  того, согласно ст. 7 указанного Закона административный надзор может быть продлен судом на срок до 6 месяцев  в связи с совершением поднадзорным лицом в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

Различие между этими  ограничениями только формальное, но не содержательное. Следовательно, фактическое  постпенитенциарное воздействие может достигать пяти лет. В случаях же продления административного надзора - доходить до пяти с половиной лет. При этом в случаях приостановления административного надзора сроки так называемой криминологической давности могут выходить далеко за пределы стандартного постпенитенциарного воздействия, ограниченного в основном сроками погашения судимости. Ведь, по существу, административный надзор устанавливается в целях предупреждения рецидива преступлений посредством индивидуальной профилактики, меры которой охватывают не только применение административных ограничений при надзоре, но и меры, которыми в соответствии с ч. 5 ст. 5 ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" выступают случаи приостановления течения срока административного надзора: 1) объявление поднадзорного лица в розыск; 2) признание поднадзорного лица безвестно отсутствующим; 3) заключение поднадзорного лица под стражу.

Думается, что последовательное применение ограничения свободы (причем назначенного как в качестве основного, так и в качестве дополнительного  наказания), а затем административного  надзора не только в сугубо правовом смысле "размывает" границы между  уголовно-правовыми и административно-правовыми  мерами, но и нецелесообразно с  социальных позиций, поскольку либо создаст объективные трудности  в социальной адаптации (например, значительно  затруднит поиск работы, трудоустройство, включая работу вахтовым методом  или в ночное время суток), либо автоматически превратит лицо в злостного нарушителя порядка отбывания ограничения свободы или нахождения под административным надзором (например, в случае отсутствия места жительства) с последующим осуждением по ч. 1 ст. 314 Уголовного кодекса РФ или ст. 314.1 Уголовного кодекса РФ соответственно. На этом основании представляется излишним установление административного надзора в отношении лиц, которым назначено наказание в виде ограничения свободы, что так же требует изменений в действующее законодательство.