Административный надзор

1.2. Содержание административного  надзора за лицами, освобожденными  из мест лишения свободы

Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой  особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов  исполнительной власти и их должностных  лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.

Понятие административного  надзора, его соотношение с контролем  в научных кругах является предметом  дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля, другие обосновывают позицию о том, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

Между тем имеются все  основания, чтобы провести грань  между контрольной и надзорной  деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место  в системе способов обеспечения  законности и дисциплины в государственном  управлении.

Во-первых, различие между над ведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Кроме того, административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны  с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного  объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования  дисциплинарной власти - привлечение  к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С  этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:

он осуществляется в отношении  неопределенного (не персонифицированного) круга физических и юридических  лиц независимо от их ведомственной  подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением  ими определенных правил, например правил пожарной безопасности;

административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических  лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования  огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых  граждан, освобожденных из мест лишения  свободы.

Таким образом, контрольные  полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.

В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим.

Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции  и надзоры, входящие в состав различных  министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные  органы (например, морской, речной, авиационный  регистры), то есть. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся некоторые министерства и службы, так, например, Министерство финансов и Министерство образования и науки, Федеральная служба безопасности.

В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных  организационных и правовых формах. Так, административный надзор может  сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным  оружием лиц, занимающихся частной  охранной деятельностью.

Организационно-административный надзор представляет процесс 

последовательно осуществляемых этапов или стадий:

предварительный - это анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта  надзора соответствующих норм, правил его функционирования;

текущий - это включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается  нарушенный порядок, решается вопрос о  необходимости привлечения виновных к ответственности;

заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

Правовые формы осуществления  административного надзора также  отличаются большой спецификой. В  частности, он связан с оформлением  и выдачей гражданам и юридическим  лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих  им реализовать свои субъективные права  в той или иной сфере государственного управления.

В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют  особые методы их осуществления. Для  административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и  жалобам, а также по собственной  инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и другие.

В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением  административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные  меры (например, карантин), меры административного  пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров  и документов), административные наказания.

Следовательно, органы административного  надзора одновременно являются и  органами административной юрисдикции. Органы над ведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

Исходя из выше изложенного, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид  государственной деятельности по обеспечению  законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

отсутствие организационной  подчиненности субъектов надзора  и поднадзорных объектов;

возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки  зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

невозможность вмешательства  в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

наличие специального объекта  надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

возможность самостоятельного применения мер административного  принуждения в случаях обнаружения  правонарушений или возникновения  угроз безопасности различным объектам;

строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

Следовательно, административный надзор - это особый вид государственной  управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных  лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного  принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.

К федеральным органам  исполнительной власти, основной деятельностью  которых является административный надзор, относятся федеральные службы, различные инспекции в федеральных  министерствах и иных федеральных  органах исполнительной власти.

Исходя из выше изложенного, следует, что деятельность органов  административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих  во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных  границ. Их главная цель - это обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.

Административный надзор включает в себя три его разновидности, одной из которых является персонифицированный  административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении  некоторых граждан, освобожденных  из мест лишения свободы.

Сущность административного  надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, определяется исходя из целей, которые закрепил законодатель. Как уже говорилось ранее это  предупреждение совершения преступлений и других правонарушений со стороны  совершеннолетних лиц, освобождаемых  или освобожденных из мест лишения  свободы и оказание на указанных  лиц индивидуального профилактического  воздействия в целях защиты государственных  и общественных интересов. Иными  словами основная сущность административного  надзора – это профилактика преступлений и правонарушений.

Развитие функции административного  надзора в системе государственного управления вообще и управления в  сфере охраны общественного порядка  в частности, осуществляется путем  комплексного обеспечения этой деятельности. Проявляется оно в том, что  субъекты надзора выступают не только в качестве органов, наблюдающих  за состоянием объекта и применяющих в необходимых случаях меры принудительного характера, направленные на поддержание соответствующего правового режима объекта, они выполняют и значительную организационную работа. Эта сторона функционирования органов административного надзора в системе полиции отражает общую направленность правоохранительной деятельности в РФ, в характеристике которой значительное место занимает профилактическая работа. Черты этого направления в полной мере присущи деятельности полиции. Для нее, как и для входящих в ее подсистему органов административного надзора, профилактика правонарушений, ее организационное обеспечение являются одной из главных задач в обеспечении установленного правопорядка в стране.

В зависимости от сферы  охвата мер предупреждения криминологами  выделяется общее, специальное и  индивидуальное предупреждение преступности. Специальное предупреждение осуществляется путём воздействия на социальные группы, отдельных лиц и организации или сферы деятельности, в отношении которых есть основания полагать, что они обладают повышенной криминогенностью или виктимностью. Таким образом административный надзор, за лицами освободившимися из мест лишения свободы, относится к специальному виду предупреждения преступности, так как субъектом надзора является определенная группа людей, а именно лица освободившиеся из мест лишения свободы.

Выше изложенное позволяет  сосредоточить внимание в данной работе на тех методах надзора, которые исходят из основных методов административного права, т.е. убеждение и принуждение как основных методов (способов воздействия на внешнюю среду), где и реализуется функция административного надзора.

Убеждение состоит в воздействии  на сознание и волю людей с целью  добровольного соблюдения ими норм права, регулирующих общественные отношения  в сфере внутренних дел, правопорядка.

Принуждение проявляется  в том, что воздействие это  предполагает одностороннее юридически обязательное предписание, исполнение которого гарантируется, а при необходимости  и обеспечивается принудительной силой  государства.

Необходимо иметь в  виду, что на первом плане выступает  убеждение, а затем принуждение. На базе соотношения методов убеждения  и принуждения можно выделить иные специальные методы административного  надзора: