Административный надзор

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Проблемы применения законодательства об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы и основные направления его совершенствования

2.1. Проблемы практики  осуществления административного  надзора за лицами, освобожденными  из мест лишения свободы

Как говорилось ранее, сложившаяся в стране криминогенная обстановка и выделяющийся на ее фоне рост рецидивной преступности вызвали необходимость разработки и принятия закона, закрепляющего эффективный механизм надзора, направленный на предупреждение совершения лицами, освобожденными из мест лишения свободы, повторных преступлений и других правонарушений.

Стоит отметить, что тот  или иной правовой механизм надзора  за указанной категорией граждан  закреплен в законодательстве многих стран. В отечественной истории  права он также не новшество. Так, к моменту разработки Закона об административном надзоре действовало Положение  об административном надзоре органов  внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI, которое утратило силу с 1 января 2010 г.

В связи с давностью  принятия указанного Положения, существенным обновлением законодательства и  обстановки в целом оно перестало  отвечать требованиям времени, что  привело к объективной необходимости  переосмысления его положений с  учетом современных реалий.

Несомненно, положительной, в отличие от Положения, является новелла, распространяющая нормы Закона об административном надзоре на лиц, освобождаемых или освобожденных  из мест лишения свободы и имеющих  непогашенную либо неснятую судимость  за совершение умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего.

В то же время эта мера половинчатая, поскольку законодатель ограничил возможность установления административного надзора этой категории лиц таким основанием, как признание их злостными нарушителями установленного порядка отбывания  наказания.

По смыслу Закона об административном надзоре, цель такого надзора - снижение уровня рецидивной преступности путем  систематического наблюдения за ранее  судимыми лицами и оказания на них  индивидуального профилактического  воздействия со стороны должностных  лиц органов внутренних дел, воспрепятствования возобновлению и установлению преступных и иных антиобщественных связей.

Непродолжительный период действия на практике изменений в законодательстве породил целый ряд вопросов как по правовой природе данных правоотношений, так и сложностей в связи с неурегулированностью применения данных норм в гражданском процессе с его принципами состязательности и равноправия сторон, диспозитивными началами.

Анализ практики реализации положений Закона об административном надзоре свидетельствует о некоторых промахах законодателя, которые, в свою очередь, препятствуют решению поставленных задач.

Так, за неполный 2012 г. Верхнекамским  районным судом Кировской области  отказано в удовлетворении 14 заявлений  об установлении административного  надзора, поданных администрациями  исправительных учреждений. Как правило, причиной отказа в удовлетворении заявленных требований является различное понимание и толкование норм материального права судом и прокуратурой.

Это касается двух категорий  лиц - осужденных, признанных злостными  нарушителями установленного порядка  отбывания наказания, и осужденных, отбывающих меру уголовного наказания  в колонии особого режима, в  приговорах которых не указано в  качестве отягчающего вину обстоятельства наличие особо опасного рецидива преступлений.

Согласно требованиям  действующего законодательства вопрос о наличии в действиях лица рецидива преступлений решается судом  при постановлении приговора  в рамках уголовного судопроизводства. Принимая решение об установлении административного  надзора, суд не высказывает суждение о виде рецидива лица, даже если фактически преступление им совершено при особо  опасном рецидиве. Суд исходит  только из того, что указано в  приговоре, так как оценка вида рецидива как обстоятельства, отягчающего  наказание, является прерогативой суда, который назначал наказание при  рассмотрении уголовного дела.

Между тем факт отбывания  наказания осужденными в колонии  особого режима, который свидетельствует  о наличии в их действиях особо  опасного рецидива, не учитывается  судами, если наличие особо опасного рецидива прямо не отражено в приговоре, что, в свою очередь, препятствует установлению административного надзора этой категории осужденных. Устранение указанного противоречия не представляется возможным путем каких-либо законодательных инициатив, остается лишь надеяться на позицию Верховного Суда РФ по этому вопросу.

Кроме того, суды игнорируют положения ч. 1 и п. 1 ч. 3 ст. 3 Закона, согласно которым административный надзор устанавливается судом в  отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость, за совершение: тяжкого или особо  тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного  преступления в отношении несовершеннолетнего, если лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. Так, не устанавливается административный надзор осужденным, взыскания которых на момент обращения в суд погашены или сняты. Судебная практика складывается таким образом, что погашение или снятие дисциплинарных взысканий автоматически аннулирует все правовые последствия, связанные с признанием осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. Причем, по мнению судей, не имеет значения, когда осужденный признан злостным нарушителем: в начале отбытия меры уголовного наказания в виде лишения свободы или же в конце.

При анализе положений  Закона об административном надзоре  возникает закономерный неурегулированный  вопрос: какими критериями должен руководствоваться суд, устанавливая срок административного надзора злостным нарушителям установленного порядка отбывания наказания и конкретные административные ограничения? Отсутствие в Законе критериев, позволяющих обеспечить индивидуальный подход к каждому лицу, является, по моему мнению, пробелом действующего законодательства. В ст. 3 Положения об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI, хоть и в общем смысле, но все же был закреплен такой критерий: "обстоятельства, характеризующие личность поднадзорного". В действующем же законе подобные положения отсутствуют.

В соответствии с главой 26.2 Гражданского процессуального кодекса  Российской Федерации заявление  об установлении административного  надзора подается исправительным учреждением, либо органом внутренних дел в  зависимости от того, устанавливается  ли административный надзор за освобождаемым  либо освобожденным лицом из мест лишения свободы.

Порядок осуществления административного  надзора, регламентируется Приказом МВД  Российской Федерации от 8 июля 2011 года №818 «О порядке осуществления административного  надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Форма заявления, предусмотренная приложением №5 к данному приказу не отвечает требованиям статей 131-132 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, на что следует обращать внимание заявителя (поднадзорных отделов полиции). Так заявление подается не председателю суда, как указано в приложении к Приказу №818, а в суд по подсудности. В установленной в приложении форме заявления не содержится перечня участников процесса, необходимых к указанию в заявлении, в том числе заявителя, прокурора, заинтересованного лица, в отношении которого устанавливается административный надзор с указанием их места жительства, либо места нахождения. Утвержденная приказом форма также не содержит указания на перечень прилагаемых к заявлению документов с копиями по числу лиц указанных в деле, что является необходимым в силу требования части 8 статьи 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. В силу статей 56, 261.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания лежит на заявителе, которому надлежит доказать обоснованность обращения в суд, необходимость установления каждого конкретного ограничения, предоставить расчет срока установления административного надзора, указания на данные обстоятельства Приказ №818 не содержит. Несоответствие заявления об административном надзоре требованиям Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации по форме и содержанию влечет на практике невозможность рассмотрения заявления по существу. Оставление без движения, отказ в принятии, возвращение.

Суд гражданской специализации  при рассмотрении данной категории  гражданских дел апеллируют к  дефиниции и дифференцированию  понятий «тяжкое преступление», «особо тяжкое преступление», «рецидив», «опасный рецидив», «особо опасный  рецидив», даты начала и окончания  срока снятия и погашения судимости, которые являются отраслевыми понятиями  уголовного права.

В соответствии с положениями  статьи 261.7 Гражданского процессуального  кодекса Российской Федерации дело об административном надзоре рассматривается  и разрешается судьей единолично с обязательным участием лица, в  отношении которого подано заявление.

Вместе с тем, в гражданском  процессе отсутствуют механизмы  обеспечения явки в судебное заседание  лица, в отношении которого подано заявление. Напротив любое принудительное действие, совершенное против воли стороны, направленное на обеспечение  его явки в судебное заседание  противоречит смыслу гражданского процесса, изложенному в статьях 35,48, 167 гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом остается под вопросом, какие меры принимать суду в случае неявки лица, в отношении которого в суд подано заявление об установлении ему административного надзора. Ведь установление административного надзора лишь возлагает на это лицо обязанности и ограничения. Неудивительно, что лицо будет уклоняться от этих ограничений. Случаи уклонения от явки на процесс уже имели место.

Возможность осуществления  судом привода или же наложения  штрафа в Гражданском процессуальном кодексе РФ в отношении данного  лица отсутствует, а в Федеральном  законе от 06.04.2011 № 66-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» по этому  поводу ничего не сказано.

Кроме того, следует обратить внимание на то, что гражданским  процессуальным законодательством  не установлены специальные сроки  рассмотрения дел об административном надзоре. Представляется, что в настоящее  время они должны рассматриваться  по общему правилу в соответствии со ст. 154 ГПК РФ до истечения двух месяцев со дня поступления заявления  в суд. С учетом специфики дел  об административном надзоре это  недопустимо. Длительное нахождение таких  лиц без надзора увеличивает  риск повторного совершения ими преступлений.

Следует заметить, что институт административного надзора является комплексным. При рассмотрении дела об административном надзоре необходимо применять нормы уголовного, уголовно-исполнительного  права, административного и гражданского процессуального права. Это существенно  усложняет рассмотрение дел этой категории, предъявляет повышенные требования к судьям, рассматривающим эти дела.

Закон №64-ФЗ предусматривает порядок исчисления срока административного надзора. Вместе с тем формулировка резолютивной части решения суда, должна быть четкой, ясной и понятной. Законодатель не указывает, каким способом устанавливается срок административного надзора в решении суда. Видится несколько вариантов. Во первых, установление конкретного периода административного надзора с даты вынесения решения суда; во вторых, установления даты окончания административного надзора без указания на количество дет, месяцев и дней; в третьих, установлении порядка исчисления срока, формулировкой Закона №64-ФЗ без точного указания самого срока, возлагая такой расчет на органы, осуществляющие административный надзор. На сегодняшний день практика использует все три способа, что не может считаться правильным. Спорный момент видится в установлении административного надзора по первой части, где базовый закон определил коридор от года до 3, но не более чем на срок до погашения судимости. Практике известны случаи, когда срок погашения судимости истекал до года и каким способом действовать в данной ситуации законом не установлено.

В соответствии с Приказом МВД Российской Федерации от 8 июля 2011 года №818 начальник органа внутренних дел принимает решение о возбуждении уголовного дела, предусмотренного статьей 314 .1 Уголовного кодекса Российской Федерации, и осуществлении в установленном порядке розыска подозреваемого в совершении преступления, в случае выявления фактов уклонения поднадзорного лица от административного надзора.

Сотрудники полиции, уполномоченные осуществлять оперативно-разыскную деятельность в пределах предоставленных полномочий: осуществляют по указанию начальника территориального органа сбор информации для установления места нахождения поднадзорных лиц, уклоняющихся от административного надзора и осуществляют в установленном порядке розыск поднадзорных лиц, подозреваемых в совершении преступления, предусмотренного статьей 314.1 УК РФ.

При деятельности сотрудников полиции по обнаружению лиц, уклоняющихся от административного надзора и объявленных в розыск, осуществляется в рамках возбужденного уголовного дела в соответствии с требованиями Инструкции об организации и тактике розыскной работы органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России от 5 мая 1993 г. № 213дсп.

Вместе с тем в практической деятельности территориальных органов  МВД России имеются проблемы связанные  с отсутствием нормативного закрепления  полномочий начальников этих органов  по организации мероприятий, направленных на установление местонахождения лиц, уклоняющихся от административного  надзора, когда нет достаточных  оснований для принятия процессуального  решения о возбуждении уголовного дела в отношении  таких лиц  и объявления их в розыск. То есть данные лица не попадают ни под одну группу разыскиваемых органами внутренних дел лиц, в соответствии с чем у сотрудников органов внутренних дел нет законных оснований проводить в отношении них розыскные мероприятия. Так, по сведениям, полученным из территориальных органов МВД России с начала текущего года установлено местонахождение всего 96 таких поднадзорных лиц из 426 уклоняющихся от административного надзора.