Порядок предоставления и изъятия земельных участков лесного фонда

В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации  как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей  территории (ст. 9 Конституции РФ). К  конституционным положениям, в соответствии с которыми осуществляется нормативное  правовое регулирование лесных отношений, относится также закрепленное ч. 1 ст. 34 Конституции РФ право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В соответствии с данным принципом действующий ЛК РФ осуществляет правовое регулирование предпринимательской деятельности по использованию лесов. Положения ст. 50 ЛК РФ о защите конкуренции в области использования лесов основаны на конституционном принципе поддержки конкуренции и недопущения экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 8, ч. 2 ст. 34 Конституции РФ).

Конституция РФ признает многообразие форм собственности  и равную их защиту и устанавливает, что земля и другие природные  ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и  иных формах собственности. Конституционным  нормам принадлежит центральное  место при регулировании отношений  собственности¹⁵. Важно отметить, что при этом Конституция РФ не обязывает, чтобы природные ресурсы, в частности леса, находились в разных формах собственности. На это указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 9 января 1998 года № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»¹⁶.

«Конституционное  понятие права собственности  определяет границы, основные способы, условия регулирования права  собственности отраслевым законодательством»¹⁷. Конституция РФ, установив свободу владеть, пользоваться, распоряжаться природными ресурсами в ст. 36, в этой же статье установила и ограничение: это не должно наносить ущерб окружающей среде и нарушать прав и законных интересов других лиц¹⁸.

В Конституции  РФ содержатся общие принципы разграничения  полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В соответствии со ст. 72 в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы  владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими  природными ресурсами, природопользование, а также разграничение государственной  собственности.

К полномочиям  Российской Федерации относится  правовое регулирование и управление федеральной государственной собственностью, установление основ федеральной  политики и принятие федеральных  программ в области государственного, экологического, национального развития Российской Федерации, а также установление системы федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции  РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной  политики в области экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, охрану всех форм собственности.

Положения статья 78 Конституции РФ о возможности взаимной передачи осуществления части своих полномочий по соглашению федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁹, установившем общие правила по определению полномочий и их разграничению между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В области лесных отношений полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены соответственно ст. ст. 81 и 82 ЛК РФ.

Вопросы передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области  лесных отношений органам государственной  власти субъектов Российской Федерации  регулируются ст. 83 ЛК РФ. В соответствии с ней Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации  осуществление следующих полномочий в области лесных отношений:

- разработка  и утверждение лесных планов  субъектов Российской Федерации,  лесохозяйственных регламентов;

- предоставление  в пределах земель лесного  фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное  срочное пользование, а также  заключение договоров купли-продажи  лесных насаждений;

- организация  использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных  пожаров), защиты (за исключением  лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением  лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях;

- ведение  государственного лесного реестра  в отношении лесов, расположенных  в границах территории субъекта  Российской Федерации;

- осуществление  государственного лесного контроля  и надзора и др.²⁰

В одобренной распоряжением Правительства РФ Концепции развития лесного хозяйства  Российской Федерации на 2003 - 2010 годы, в частности, отмечается, что Россия, имея самые большие в мире лесные ресурсы, в сфере лесной торговли значительно отстает от ведущих  стран мира. В качестве целей развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесным фондом в указанной Концепции провозглашены создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами при соблюдении требований непрерывного, рационального и неистощительного пользования лесным фондом; повышение доходов от использования лесных ресурсов; своевременное и качественное воспроизводство лесов; сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия. Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи: подготовить акты, необходимые для реализации ЛК РФ, повысить эффективность использования лесов за счет вовлечения в эксплуатацию неосвоенных лесных массивов; необходимы также развитие долгосрочных арендных отношений, стимулирование привлечения инвестиций в освоение лесов и увеличение объемов использования малоценной древесины.

В данной Концепции  предусмотрена система различных  мер по выполнению поставленных задач  в области развития лесного хозяйства - совершенствование лесного законодательства. Назрела необходимость отражения  в лесном законодательстве изменений, произошедших в социально-экономической  сфере в стране, обеспечения согласованного государственного управления в области охраны и воспроизводства лесов, создания благоприятного климата для рационального использования лесных ресурсов.

Устанавливая  правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, Федеральный закон «Об охране окружающей среды»²¹ в п. 1 ст. 11 предусмотрел, что хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться исходя из права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду. В качестве объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности в данном Законе названы леса и иная растительность. Лесное законодательство в соответствии с п. 5 ст. 2 упомянутого Федерального закона входит в состав природоохранительного законодательства.

В принятом 8 декабря 2006 года и введенном в действие с 1 января 2007 года ЛК РФ в значительной мере учтены предусмотренные в Концепции развития лесного хозяйства положения, направленные на совершенствование лесного законодательства.

В ст. 2 ЛК РФ дается понятие лесного законодательства, в состав которого включаются помимо ЛК РФ и других федеральных законов  принимаемые в соответствии с  ними законы субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование отношений  в сфере владения, пользования  и распоряжения природными ресурсами  актами не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов  Российской Федерации оценивается  учеными положительно ввиду неоднородности географических, климатических, экологических, ландшафтных, демографических, экономических  и иных условий в различных  субъектах Российской Федерации. Федеральное  законодательство не может в полной мере учитывать специфику различных регионов и должно оставлять субъектам Федерации возможность для собственного нормотворчества²².

Лесные отношения  также регулируются подзаконными нормативными актами, к которым относятся указы  Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные  акты федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ издает постановления, регулирующие лесные отношения в  пределах полномочий, определенных ЛК РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ. Указами Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» установлена система федеральных органов исполнительной власти и разграничены полномочия между ними. К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию лесных отношений, управлению лесным хозяйством, контролю и надзору в сфере природопользования, относятся Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В ЛК РФ предусмотрен ряд вопросов, правовое регулирование  которых отнесено к компетенции  Правительства РФ. С вступлением  в силу Федерального закона от 23 июля 2008 года № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» компетенция Правительства РФ была сужена. Так, Правительство РФ устанавливает состав лесного плана субъекта Российской Федерации и порядок подготовки такого плана (ч. 5 ст. 86 ЛК РФ), порядок ведения государственного лесного реестра (ч. 7 ст. 91 ЛК РФ), порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора (ч. 6 ст. 96 ЛК РФ); таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждаются Правительством РФ (ч. 2 ст. 100 ЛК РФ) и др.

Лесной кодекс РФ предусматривает значительное количество нормативных правовых актов в  сфере лесного хозяйства, которые  должен разработать и принять  уполномоченный федеральный орган  исполнительной власти.

Министерство  сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию  в области лесных отношений (за исключением  лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также  по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и  учреждениях²³.

Министерство  природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию  лесов, расположенных на землях особо  охраняемых природных территорий, а  также утверждает лесохозяйственные  регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных  на землях особо охраняемых природных  территорий и осуществляет государственную  экспертизу проектов освоения лесов, расположенных  на землях особо охраняемых природных  территорий²⁴.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному  надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), государственный пожарный надзор в лесах, а также вправе приостанавливать использование лесов в пределах полномочий в соответствии с федеральными законами²⁵. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения²⁶.

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений²⁷.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации  в пределах своих полномочий также  могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения. Кроме того, в связи с введением права муниципальной собственности на лесные участки ч. 6 ст. 2 ЛК РФ предусмотрено, что на основании и во исполнение норм ЛК РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

Как предусмотрено  ст. 3 ЛК РФ, лесное законодательство регулирует лесные отношения. При этом законодатель прямо не определяет, какие отношения  относятся к лесным отношениям. В  соответствии с целями развития лесного  хозяйства, определенными в уже  упоминавшейся Концепции развития лесного хозяйства на 2003 - 2010 годы и сформулированными в ст. 1 ЛК РФ на их основе основными принципами лесного законодательства, в ЛК РФ значительное внимание уделено имущественным  отношениям, возникающим при использовании  лесных участков. Действующий ЛК РФ определяет, какие виды деятельности по использованию лесных участков и  лесных насаждений относятся к предпринимательским  отношениям.

Часть 2 ст. 3 ЛК РФ устанавливает, что имущественные  отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено  ЛК РФ, другими федеральными законами. На первый взгляд законодатель отделяет лесные отношения от имущественных  отношений. Однако ч. 2 ст. 3 ЛК РФ предусматривает приоритет в регулировании имущественных отношений в области лесопользования за ЛК РФ и другими федеральными законами. Следовательно, действующий ЛК РФ регулирует два вида отношений: лесные имущественные и лесные неимущественные отношения. Ответ на вопрос, какие из лесных отношений относятся к имущественным, содержит ч. 2 ст. 3 ЛК РФ: это, как указывалось, отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, которые регулируются гражданским законодательством и ЗК РФ. При этом следует указать на значительную роль земельного законодательства в регулировании правового положения лесов. Определение целевого назначения земель, отличных от земель лесного фонда, - прерогатива земельного законодательства. В соответствии с ч. 2 ст. 6 ЛК РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. В качестве одного из основных принципов земельного законодательства п. 6 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ провозглашает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; согласно этому положению изменение целевого назначения земель, занятых защитными лесами, для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.