Государственный земельный надзор и ответственность за земельные правонарушения

Суд пришел к выводу о  наличии в действиях общества события АП, предусмотренного ст.7.1. Между тем, в нарушение ст.210 АПК  РФ, ст.1.5, ст.2.1. ст.26.1 КоАП РФ вина общества не доказана административным органом. При вынесении оспариваемого постановления административный орган ограничился лишь констатацией выявленного нарушения и перечислением составленных им в ходе проверки ненормативных актов, которыми, по его мнению, подтверждается вина общества в совершении административного правонарушения. Однако в постановлении в нарушение ст.29.10 КоАП РФ не указано, в чем конкретно состоит вина общества, привлекаемого к адм. ответственности (Постановление ФАС Уральского округа от 15.09.2009 №Ф09-6875/09-С1).

Важное процессуальное значение имеют доказательства, т.е. любые фактические данные, на основе которых судья, орган (должностные лица) устанавливают наличие либо отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Предмет доказывания  составляют обстоятельства, подлежащие обязательному выяснению. Это: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), наказуемые в административном порядке; виновность лица; обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность; характер и размер причиненного ущерба; обстоятельства, исключающие производство; другие обстоятельства, имеющие значение для правильного решения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Эти данные устанавливаются  протоколом об административном правонарушении, объяснениями лиц, в отношении которых  ведется производство, показаниями  потерпевших, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (ст.26.2 КоАП РФ).

Если при производстве возникает необходимость в использовании специальных познаний, назначается экспертиза. По этому поводу выносится определение, в котором указываются основания для ее назначения, эксперт или учреждение, проводящие экспертизу, поставленные перед экспертом вопросы. Лицо, в отношении которого ведется производство, вправе заявить отвод эксперту, просить о привлечении в качестве экспертов указанных им лиц, ставить дополнительные вопросы перед экспертом.

Эксперт дает письменное заключение, которое не является обязательным для органа (должностного лица), в производстве которого находится дело. Несогласие с заключением эксперта должно быть мотивировано.

Документы признаются доказательствами, если сведения, изложенные или удостоверенные в них, имеют значение для производства. Эти сведения фиксируются как в письменной, так и в иной форме (материалы фото- и киносъемок, звуко- и видеозаписи, информационные базы и банки данных и другие носители информации).

Признаются доказательствами показания специальных технических  средств, т.е. измерительных приборов, утвержденных в официальном порядке в качестве средств измерений, имеющих соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую проверку.

В интересах разрешения дела в качестве доказательств могут  быть истребованы сведения.

Оценка доказательств  осуществляется органом (должностным лицом), ведущим административное производство, по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленной силы.

Необходимо обратить внимание, что в соответствии с  КоАП РФ, АПК РФ ГПК РФ (ст.1.5 КоАП РФ, ст.210 АПК РФ, глава 25 ГПК РФ) обязанность  доказывания обстоятельств, послуживших  основанием для привлечения к  административной ответственности по делам об оспаривании решений административных органов возложена на административный орган.

Примеры из судебной практики:

1. Арбитражный суд, признавая незаконным и отменяя постановление, вынесенное административным органом о привлечении общества к административной ответственности по ст.7.1 КоАП РФ в Постановлении указал: на нарушении ответчиком ч.2 ст.27.8 КоАП РФ, согласно которой осмотр принадлежащих юридическому лицу территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица и двух понятых. При осуществлении фотографирования указанной территории отсутствовал представитель общества, не привлекались понятые (Постановление ФАС Поволжского округа от 18.08.2010 по делу №А65-6041/2010).

2. Арбитражный суд, признавая незаконным и отменяя постановление, вынесенное административным органом о привлечении общества к административной ответственности по ст.7.1 КоАП РФ в Постановлении указал: из материалов дела усматривается, что общество имеет в собственности земельный участок площадью 6238 кв.м. С южной стороны указанного участка, частично огражденного металлическим забором, дополнительно ограждена часть земельного участка площадью 129 кв.м, доступ на который ограничен для иных лиц. Административный орган посчитал, что общество использует указанный земельный участок без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов. Однако в нарушении ст.65 АПК РФ доказательств того, что собственник или лицо, им уполномоченное, выразили свое согласие на предоставление обществу спорного земельного участка в материалы дела не представлено. В материалах дела также не имеется доказательств, позволяющих установить собственника спорного земельного участка площадью 129 кв.м. Суду не представлены документы, подтверждающие обязанность общества оформить на спорный участок правоустанавливающие документы (Постановление 14-го Арбитражного апелляционного суда от 18.08.2009 по делу №А05-6904/2009).

3. Арбитражный суд, признавая незаконным и отменяя постановление, вынесенное административным органом о привлечении общества к административной ответственности по ст.7.1 КоАП РФ в Постановлении указал: Административный орган должен был исследовать и установить наличие у общества возможности соблюдения требований земельного законодательства, а также установить, что заявителем для этого не были приняты все зависящие меры. Однако в обжалуемом постановлении не указано, в чем конкретно состоит вина общества, привлекаемого к административной ответственности, в совершении вменяемого административного правонарушения.  Таким образом, наличие в действиях заявителя состава вменяемого административного правонарушения материалами дела не подтверждается. При привлечении заявителя к административной ответственности административным органом допущены существенные нарушения процедуры привлечения к административной ответственности. Полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела и разрешение его в соответствии с законом являются задачами производства по делам об административных правонарушениях. В этих целях административный орган должен соблюдать порядок осуществления процессуальных действий по возбуждению, рассмотрению дел об АП. В частности при составлении протокола законному представитель ЮЛ, в отношении которого возбуждено дело об АП разъясняются его права и обязанности, о чем делается от метка в протоколе. Законному представителю ЮЛ должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом, представить объяснения и замечания по его содержанию, которые прилагаются к протоколу. Данная норма права по своей правовой природе призвана обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Целью таких гарантий является полное и всестороннее выяснение фактических обстоятельств дела об административном правонарушении. Нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмене оспариваемого постановления административного органа при условии, что указанные нарушения носят существенный характер и не позволят или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (Постановление 17-го Арбитражного апелляционного суда от 15.02.2010 №17АП-317/2010-АК, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 21.04.2009 по делу №А31-3866/2008-167/1).   В отсутствии лица, в отношении которого ведется производство по делу дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрении дела либо если такое ход-во оставлено без удовлетворения.  

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что соблюдение правовых основ административного производства, порядка рассмотрения дела об административном правонарушении являются гарантом осуществления законных действий должностных лиц, осуществляющих государственный контроль, соблюдение прав и законных интересов всех участников административного производства, что безусловно повлияет на положительную судебную перспективу рассмотрения дела, в случае обжалования в судебных органах постановлений о привлечении к административной ответственности.

При изучении и анализе  правоприменительной судебной практики по привлечению к административной ответственности органами осуществляющих государственный земельный контроль можно выделить следующие причины признания незаконных постановлений о привлечении к административной ответственности:

неприменение правовых основ, которые заложены в основе административного производства, установленного КоАП РФ,

несоблюдение порядка проведения проверки, административной процедуры по привлечению к административной ответственности, установленных законодательством РФ, это выражается, например, в фактах недоказанности административного правонарушения, фактах нарушений прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности (отсутствие объяснений лиц, в отношении которых составляется акт проверки, в отношении которых возбуждается административное производство; ненадлежащее уведомление лиц, в отношении которых осуществляется проверка, в дальнейшем возбуждается административное производство; ненадлежащее направление документов или отсутствие действий по направлению документов, которые подготавливаются как в процессе проверки, так и в ходе административного производства (например, акт проверки, протокол об административном правонарушении, постановление о назначении административного наказания).

Указанные факты нарушений  в соответствии с административным законодательством РФ расцениваются судебными органами, как грубые нарушения порядка проведения проверки, процедуры привлечения лица к административной ответственности, нарушение прав и законных интересов юридических и физических лиц, и как результат признание постановлений о привлечении к административной ответственности незаконными.

также причиной является неправильная квалификация административных составов, предусмотренных КоАП РФ, отсутствие доказательств подтверждения события административного правонарушения, состава административного правонарушения, вины лица, привлекаемого к административной ответственности и т. д.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

               Основной целью  земельных  преобразований в Российской Федерации является обеспечение рационального использования и охраны земель, как важнейшего природного ресурса, а также экономических, правовых и иных необходимых условий сохранения земель.

             Важнейшим  инструментом  выполнения этих задач служит государственный надзор за использованием и охраной земель. Особая роль в этом отводится административной ответственности за нарушения земельного законодательства, как реакции государства на действия субъектов правоотношений, нарушающих установленный порядок землепользования.

             Сущность административной ответственности за земельные правонарушения заключается в применении в установленном государством порядке, предусмотренных нормами административного права мер воздействия к лицу, виновному в совершении противоправного деяния, представляющего общественную опасность, нарушением правовых норм о рациональном и бережном использовании земель, прав и законных интересов собственников, землевладельцев и землепользователей, а также установленного государством порядка управления землей.

           В связи с вступлением в силу с 1 августа 2011 года Федерального закона № 242, который внес изменения в отдельные законодательные акты по вопросам осуществления государственного и муниципального контроля, в том числе и в Земельный кодекс Российской Федерации у нас немного изменилось определение. Раньше был государственный земельный контроль, теперь мы должны осуществлять государственный земельный надзор. Сложилось мнение, что понимание и понятие государственного земельного контроля привели в соответствие тем определениям и понятиям, которые существуют в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Теперь государственный земельный надзор будет в целом осуществляться с соблюдением требований данного Федерального закона. В Кодексе об административных правонарушениях РФ появилась новая статья 19.4.1, предусматривающая наказание или санкции за воспрепятствование проведению проверки, т.е. законной деятельности государственного инспектора. Эта статья предусматривает достаточно существенные штрафы, как в отношении физического лица, должностного лица, так и в отношении юридического лица, которые препятствуют проведению соответствующей проверки, с чем зачастую приходится сталкиваться почти всем контролирующим ведомствам. Также предусмотрен и административный штраф за действия (бездействие), если это повлекло невозможность проведения или завершения проверки. На мой взгляд, справедливо, что ужесточена ответственность за повторное совершение административного правонарушения. Нарушителю законодательства выгоднее будет исправить ситуацию, чем отвечать рублем. Добавлю, что устранение нарушений земельного законодательства остается одним из самых проблемных направлений деятельности Управления при исполнении полномочий по государственному земельному надзору.