Государственный земельный надзор и ответственность за земельные правонарушения

Сведения о личности нарушителя устанавливаются по имеющимся у  него документам. В случае отсутствия документов, удостоверяющих личность, необходимые сведения могут быть проверены по месту жительства, работы (учебы) нарушителя. Аналогичная ситуация характерна и для юридического лица, в отношении которого возбуждено дело. В протоколе об административном правонарушении фиксируются место, время совершения и событие административного правонарушения.

Фиксация места совершения правонарушения необходима, поскольку по общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения.

Указание на время совершения правонарушения имеет важное значение в силу того, что постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено не позднее двух месяцев (в отдельных случаях - не позднее одного года) со дня совершения правонарушения.

Подробное описание события совершенного правонарушения необходимо для его  правильной квалификации, т.е. определения статьи Особенной части КоАП РФ или статьи закона субъекта РФ, которой предусмотрена административная ответственность за подобные действия (бездействие).

В протоколе указывается статья Особенной части КоАП РФ или статья закона субъекта РФ, устанавливающая  ответственность за совершенное нарушение.

В протоколе об административном правонарушении фиксируется объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело. Законным представителем юридического лица является его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Наличие данных объяснений является одним из источников доказательств по делу. Они отражаются в протоколе, а в случае необходимости записываются и приобщаются к делу. Именно исходя из объяснений нарушителя можно сделать вывод о наличии его вины в содеянном и выявить обстоятельства, смягчающие ответственность, например чистосердечное раскаяние или способствовавшее совершению нарушения сильное душевное волнение.

В протоколе фиксируются и иные сведения, необходимые для разрешения дела. Это касается, например, описания нанесенного ущерба, который является одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу.

Необходимо отметить, что при  составлении протокола об административном правонарушении предусмотренные КоАП РФ процессуальные права и обязанности должны разъясняться не только физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, но и иным участникам производства. О разъяснении соответствующих прав и обязанностей в протоколе об административном правонарушении делается запись.

Важной гарантией полноты и  достоверности сведений, содержащихся в протоколе об административном правонарушении, является то, что физическому лицу и законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом. При этом указанные лица наделены правом представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола, которые затем прилагаются к протоколу в качестве материалов дела.

Оформление протокола об административном правонарушении завершается его подписанием лицом, составившим протокол, а также лицом, в отношении которого возбуждено дело. Лицо, совершившее правонарушение, имеет право отказаться от подписания протокола. В таком случае в указанном процессуальном документе делается соответствующая запись об этом.

После составления протокола об административном правонарушении его  копия вручается под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также потерпевшему.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 «О некоторых  вопросах, возникающих у судов  при применении КоАП РФ Российской Федерации об административных правонарушениях» разъясняется, какие недостатки протокола следует считать существенными или несущественными. К существенным недостаткам относятся отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ, а также отсутствие иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела (например, данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело, языком, на котором ведется производство).

К несущественным недостаткам относятся те, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело, если ему было надлежащим образом сообщено о времени и месте составления протокола, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или эти причины были признаны неуважительными.

Цель ст. 28.3 КоАП РФ - обеспечение  законности и обоснованности возбуждения дел об административных правонарушениях.

В ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ в качестве общего правила устанавливается, что протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела в соответствии с главой 23 КоАП РФ.

Ст. 28.4 КоАП РФ определяет полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ прокурору предоставляется право возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена данным КоАП РФ или законом субъекта РФ, если прокурор обнаружил факт такого правонарушения в ходе надзорной проверки. Это положение закреплено в ст. 22 и 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» часть 2 ст. 25 этого Закона устанавливает, что постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом.

Статья 28.2 КоАП РФ обязывает любое  должностное лицо, в том числе  и прокурора, соблюдать предусмотренные  в ней требования к содержанию протокола об административном правонарушении, поскольку постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении рассматривается как равнозначное по своим юридическим последствиям протоколу об административном правонарушении.

Сроки вынесения постановления  прокурора определены в ст. 28.5 КоАП РФ. В качестве общего правила установлено, что постановление должно быть направлено немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. Более длительные сроки установлены в связи с необходимостью выяснения ряда обстоятельств (до двух суток) и в связи с проведением административного расследования (по окончании расследования).

Согласно ст. 4.5 КоАП РФ постановление  по делу по общему правилу может  быть вынесено не позднее двух месяцев со дня совершения нарушения. Поэтому протокол об административном правонарушении должен составляться немедленно после выявления факта совершения правонарушения.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что установленные в ст. 28.5 КоАП РФ сроки не являются пресекательными, поэтому их нарушение не относится к существенным недостаткам протокола, влекущим его возвращение в орган или должностному лицу, которыми он был составлен.

После того как протокол (постановление  прокурора) об административном правонарушении составлен, оформлены другие материалы дела, они направляются судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать данное дело.

В случае, когда дело рассматривается  руководителем того органа, должностное лицо, которого составило протокол об административном правонарушении, материалы дела передаются на рассмотрение указанным должностным лицом.

Если же дело должно быть рассмотрено  судьей, иным органом или должностным  лицом другого органа, то на практике материалы дела направляются на рассмотрение руководителем того органа, где был составлен протокол.

Протокол (постановление прокурора) должен быть направлен на рассмотрение в течение суток с момента его составления.

Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения).

Возможна ситуация, когда при  подготовке к рассмотрению дела выявляются существенные недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении. Имеются в виду следующие случаи: составление протокола и оформление других материалов дела неправомочными лицами; неправильное составление протокола и оформление других материалов дела; неполнота представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

Тогда в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ выносится определение  о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол.

При возвращении соответствующих процессуальных документов недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более 3 суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело.

После устранения соответствующих недостатков материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями повторно направляются судье, в орган, должностному лицу, от которых они были получены, в течение суток со дня устранения недостатков.

В ст. 24.5 КоАП РФ содержится перечень обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении. Это означает, что при наличии хотя бы одного из таких обстоятельств начатое производство по делу подлежит прекращению.

При наличии указанных обстоятельств орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, не передают дело на рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, а выносят постановление о прекращении производства по делу.

Данное постановление должно отвечать требованиям, предусмотренным в ст. 29.10 КоАП РФ. Применительно к рассматриваемому случаю в постановлении должны быть указаны сведения об органе, должностном лице, вынесшем постановление; дата и место рассмотрения дела; сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело; обстоятельства, установленные при рассмотрении; статья КоАП РФ, предусматривающая основания прекращения производства по делу; мотивированное решение; срок и порядок обжалования постановления. В постановлении также должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест.  

КоАП РФ четко определил обстоятельства, которые исключают производство по делам об административных правонарушениях (см. ст. 24.5 КоАП РФ). Производство по делу не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

1) отсутствие события  административного правонарушения;

2) отсутствие состава  административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действии (бездействия) возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

3) действия лица в  состоянии крайней необходимости;

4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение  административного наказания;

5) отмена закона, установившего  административную ответственность;

6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

7) наличие по одному  и тому же факту совершения  противоправных действий (бездействия)  лицом, в отношении которого  ведется производство по делу  об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

8) смерть физического  лица, в отношении которого ведется  производство по делу об административном правонарушений.

Рассмотрим примеры из судебной практики:

1. Арбитражный суд, признавая незаконным и отменяя постановление, вынесенное административным органом о привлечении общества к административной ответственности по ст.7.1 КоАП РФ в Постановлении указал: согласно статье 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В силу части 4 статьи 1.5 Кодекса неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Как установлено судами и усматривается из материалов дела, юридическое лицо обращалось в государственные  органы с заявлением об оформлении пользования земельным участком (до выявления факта совершения правонарушения или  на момент выявления события адм-го прав-ия и возбуждения административного производства, суд пришел к выводу об отсутствии в действиях заявителя вины в совершении административного правонарушения, так как им предприняты все зависящие от него меры по оформлению земельного участка в соответствии с зак-вом (Постановление 13-го Арбитражного апелляционного суда от 30.03.2009 по делу №А56-863/2009, Постановление ФАС Северо-западного округа от 12.05.2010 по делу №А13-16734/2009, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.05.2009 по делу №А42-2936/2008).

2. Арбитражный суд, признавая незаконным и отменяя постановление, вынесенное административным органом о привлечении общества к административной ответственности по ст.7.1 КоАП РФ в Постановлении указал: из приведенных обстоятельств дела следует, что общество использует на законных основаниях земельный участок площадью 1030 кв.м. Однако, как правильно установлено судом на основании акта обмера площади земельного участка, фототаблица, схематическим чертежом зем-го уч-ка фактически занятая обществом площадь земельного участка по наружному обмеру составила 1140 кв.м., что на 110 кв.м превысило размер предоставленного обществу в аренду земельного участка. При этом на дополнительный земельный участок площадью 110 кв.м. в установленном порядке обществом не оформлены.