Проблемы квалификации халатности

Подробное определение должностного лица дается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 "О судебной практике по

делам о злоупотреблении  должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий"⁴

^{_________________________________________________________________________________________________________}

¹ Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

²Федеральный закон от 06.10.2003 N 25-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

³Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утвержден Указом Президента Российской Федерации. Указ Президента РФ от 11.01.1995 N 32 (ред. от 01.12.2008) "О государственных должностях Российской Федерации"

⁴Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 // О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий. Российская газета, N 207 от 30.10.2009г.

Данное определение сформулировано на основе примечаний к главе 30, указанных в самой УК РФ. В уголовном законодательстве под должностными лицами подразумевается: "лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации".¹

Одновременно с этим раскрываются и остальные сопутствующие данному  определению понятия. К исполняющим  функции представителя власти следует  относить лиц, наделенных правами и  обязанностями по осуществлению  функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Под организационно-распорядительными  функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны  с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.²

^{__________________________________________________________________________________________________________________________}

¹Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 // О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий. Российская газета, N 207 от 30.10.2009г.

²Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 // О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий. Российская газета, N 207 от 30.10.2009г.

К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц  по принятию решений, имеющих юридическое  значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).¹

Как административно-хозяйственные  функции надлежит рассматривать  полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными  средствами, находящимися на балансе  и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).²

Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться

с основной работой. При временном  исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций.

^{__________________________________________________________________________________________________________________________}

¹Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 // О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий. Российская газета, N 207 от 30.10.2009г.

²Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 // О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий. Российская газета, N 207 от 30.10.2009г.

При этом следует отграничивать  преступные действия должностных лиц  от деяний других лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, ответственность которых  за злоупотребление своими полномочиями установлена статьей 201 УК РФ. Субъектами указанного преступления являются лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, а также в некоммерческой организации, которая не является государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, государственной корпорацией.

Существуют различные  подходы к понятию должностного лица:

1) в различии круга  лиц, относимых к числу должностных  по социальному положению работника; 2) в различном соотношении понятий "должностное лицо" и "представитель власти"; 3) различной трактовке характера функций, присущих должностному лицу; 4) в неодинаковом подходе при классификации служащих к так называемым функциональным работникам или специалистам.¹

Коллизия терминов "представитель  власти" и "должностное лицо" вызывает у авторов определенный интерес. Отдельные авторы по этому  поводу отмечают, что не все представители  власти являются должностными лицами.

В этой связи Б.Д. Архаров  делает вывод о том что, что  между понятиями представителя власти и должностного лица существует соотношение частного и общего, то есть представитель власти является должностным лицом.²

В законе, по-видимому, нецелесообразно  выделять какие-либо определяющие представителя  власти признаки в дефиниции должностного лица. Именно так поступили авторы проекта УК РФ, прямо указав на представителей власти как на одну из категорий должностных лиц.³

^{_________________________________________________________________________________________________________________________}

¹Корчагин А.Г., Иванов А.М. Сравнительное исследование коррупционных и служебных преступлений. Монография. В-к.: изд-во Дальневост. ун-та. 2001. С. 37

²Архаров Б.Д. Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с злоупотреблением властью или служебным положением. Ташкент, 1989. С. 94

³Преступление и наказание // Комментарий к проекту Уголовного кодекса России. М.,1993 С.435

В УК России появились гл.30 и гл.23, в которых за некоторыми исключениями предусматриваются одинаковые деяния, различающиеся лишь по субъекту, который может нести ответственность за их совершение. Например, в ст. 201 гл.23 УК предусматривается ответственность за злоупотребление полномочиями, а в ст.285 гл.30 УК - за злоупотребление должностными полномочиями. Естественным следствием такого решения явилось изменение определения должностного лица. В примечании к ст.285 УК оно сформулировано так: "Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации". Сразу же обращает внимание допущенная неточность, касающаяся того, что рассматриваемое определение распространяется лишь на статьи гл.30 УК. Хотя, например, квалифицирующим признаком контрабанды является совершение ее должностным лицом с использованием своего служебного положения (п. "б" ч.3 ст.188 УК). В данном случае должностное лицо ничем не отличается от аналогичного понятия, используемого в статьях гл.30 УК России.

Фактически законодательные  изменения выразились в ограничении  места выполнения отмеченных функций. Выполнение таких же функций, за исключением функций представителя власти, в коммерческих или иных организациях является необходимым признаком субъекта преступлений гл.23 УК России.

Несмотря на существующее уголовно-правовое определение понятия  должностного лица, в комментарии к КоАП РСФСР отмечается, что такое определение не имеет универсального характера, более того "индивидуальные предприниматели, а также руководители коммерческих юридических лиц (хозяйственных товариществ, обществ, фондов, кооперативов и т.д.) в случае выполнения ими функций, аналогичных функциям должностных лиц в государственном секторе, могут быть привлечены к административной ответственности как должностные лица". С подобным положением трудно согласиться, поскольку используемые, хотя и в различных отраслях права, термины должны одинаково трактоваться. В противном случае это противоречит как здравому смыслу, так и правилам законодательной техники. Один и тот же термин не должен обозначать различные понятия.

Казалось бы, новый КоАП России должен был разрешить возникшие противоречия. Однако надежды не оправдались. С одной стороны, в примечании к ст.2.4 КоАП России ("Административная ответственность должностных лиц") практически дословно воспроизведена формулировка этого понятия, содержащаяся в УК России. В этом плане отличие заключается лишь в том, что если в примечании 1 к ст.285 УК речь идет о выполнении соответствующих функций в государственных и муниципальных учреждениях, то в рассматриваемом примечании говорится о государственных и муниципальных организациях. Учреждения являются одной из разновидностей организаций. С другой - указывается, что "совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное".

Таким образом, если ранее  данное положение разъяснялось в  комментариях к КоАП РСФСР, то теперь оно облечено в форму закона. Например, директор частной школы в административном праве - должностное лицо. В уголовном праве он считается лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, лишь директор муниципальной средней школы является должностным лицом. Отсюда и различия в оценке правонарушений такого лица в административном и уголовном законодательстве. По КоАП России, в случае совершения ими правонарушений предусматривается одинаковая ответственность. По УК России, положение меняется. Так если директор частной школы получает незаконное вознаграждение за выдачу свидетельства об образовании, то по ч.3 ст. 204 УК ему может быть назначено самое строгое наказание в виде лишения свободы на срок до 3 лет. За аналогичные действия директора муниципальной средней школы по ч.1 ст.290 УК предусматривается лишение свободы на срок до 5 лет.

Чем же обусловлен различный  подход законодателя к понятию должностного лица в УК и КоАП России? На мой взгляд, более строгая ответственность должностных лиц (в соответствии с примечанием к ст.2.4 КоАП) в административном праве основана на том, что они являются управленцами, независимо от организаций, в которых выполняются такие функции. Следовательно, наличие существенных полномочий и совершение в связи с этим правонарушений должно наказываться строже, ибо причиняемый вред больше.

В целях оптимизации законодательной  дефиниции должностного лица Басова Т.Б. предлагает:

А. Устранить в определении понятия должностного лица имеющиеся противоречия и поместить его в специальной норме преамбулы к главе 30 УК РФ, что будет способствовать единообразному пониманию должностного лица как специального субъекта преступления. В качестве возможного варианта в законе может быть дано следующее определение:

"Публичными должностными  лицами в статьях настоящего  Кодекса признаются: а) представители  власти; б) лица, выполняющие в  связи с занимаемой должностью управленческие или контрольно-надзорные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации".

Б. Дать новую трактовку понятия "представитель власти". Под представителем власти предлагается понимать лицо, на законном основании выполняющее властные функции в органах публичной власти и в контрольно-надзорных органах, наделенное в пределах своей компетенции правом предъявлять требования, обязательные для исполнения неопределенно широким кругом лиц, а при необходимости осуществлять меры государственного принуждения от имени уполномочившего его органа.