Практическое использование международных и национальных актов, регулирующих деятельность гостиниц

В XVII–XVIII вв. гостиные дворы  постепенно утратили свое первоначальное значение и превратились в городские  торговые ряды.

Наряду со становлением и  развитием гостиных дворов на Руси в XII–XIII вв. возникают постоялые дворы, которые можно назвать предшественниками современных гостиниц. Они располагались один от другого на расстоянии конного перехода и назывались «ямами».

Данное слово, как и  само явление, — производное от татарского слова «ям». Так в монгольской империи назывались здания-станции, хорошо оборудованные, снабженные запасами провизии, имеющие свежих лошадей; они располагались на расстоянии 175–210 км друг от друга по всей протяженности основных дорог империи и служили для предоставления крова и ночлега путешествующим. Сетью таких ямов были покрыты все владения монголов, включая и территорию Русского государства. Впоследствии наши предки также заимствовали у монголов и основы ямской службы.

В XV в. завершилась централизация  ямской службы, был учрежден Ямской приказ, который создавал ямские станции, организовывал тяговую повинность и управлял ямщиками по всей Руси. Как  отмечает М.Ф. Владимирский-Буданов, ямская служба была образована исключительно  в государственных целях —  для препровождения правительственных гонцов и посланников, однако высшие классы, будучи служилыми людьми, и духовные лица постоянно пользовались ямами (законно и незаконно) именно для целей ночлега и отдыха, т.е. как гостиницами.

Необходимо отметить, что  распространение в России к XVII в. регулярной почтовой и транспортной сети на конной тяге послужило толчком к дальнейшему интенсивному развитию гостиничных предприятий. Услуги размещения и питания предоставлялись на постоялых дворах в ямских поселках и дополняли основные услуги, оказываемые ямщиками, — держать лошадей и перевозить всех, кто имел на это специальное разрешение или платил деньги. Постоялые дворы просуществовали до середины XIX в., а в некоторых местностях — и дольше. Их развитие было резко остановлено в связи с появлением и распространением железных дорог.

XIX век ознаменован официальным  юридическим подтверждением создания  гостиниц и ресторанов вследствие  принятия 2 февраля 1821 г. Положения  о гостиницах, ресторациях, кофейных  домах, трактирах и харчевнях. Согласно Положению комнаты внаем могли сдаваться в трактирных заведениях, т.е. в трактирах и в гостиницах.

Содержать гостиницы могли  только купцы первой и второй гильдий, тогда как трактиры — также купцы третьей гильдии и мещане. Содержание трактирных заведений облагалось акцизом, который шел в городской доход. Положение устанавливало разрешенное количество трактиров на город, количество же гостиниц не ограничивалось.

Положение также содержало  нормы, касающиеся режима работы гостиничных  заведений, их внутреннего устройства и оборудования, устанавливало перечень лиц, которым запрещалось находиться в подобных заведениях. В 1835 г. было утверждено новое Положение о трактирных заведениях и местах для продажи напитков, которым гостиницы впервые выделены в значимый разряд объектов как специальные учреждения со сдачей внаем жилых помещений. Трактиры были лишены функции по предоставлению размещения и оставались лишь учреждениями питания.

Вторая половина XIX в. в  России характеризуется интенсивным гостиничным строительством и увеличением числа путешествующих; активно развиваются курорты Крыма, Краснодарского края и Кавказа. В начале XX в. гостиничная отрасль в Российской империи была достаточно хорошо развита. Например, в 1910 г. в государстве насчитывалось 4685 гостиниц, не считая постоялых дворов и прочих средств размещения [22].

Во время Первой мировой  войны и октябрьской революции  гостиничное хозяйство страны пришло в запустение. В 1918 г. декретом советского правительства все гостиницы  были национализированы и переданы в ведение местных органов  советской власти. Во многих городах из-за нехватки жилья городские советы депутатов трудящихся переселяли людей из трущоб в гостиницы, превращая их во временные жилые дома с коридорной системой, без элементарных удобств. Гражданская война, трудное экономическое положение страны, хроническое недофинансирование гостиничного хозяйства и полное отсутствие организации гостиничного дела в стране привели отрасль в крайне плачевное состояние. Материальная база гостиниц была сильно изношена, сервис оставался на низком уровне, а все вместе взятое выливалось в убыточность отрасли и указывало на необходимость дотировать ее из государственного бюджета.

В 30-е гг. прошлого века предпринимаются  шаги по восстановлению и развитию гостиничного хозяйства страны. Следует  отметить, что именно в это время в СССР в рамках гостиничной отрасли формируется две подсистемы: гостиничные предприятия для советских граждан и гостиничные предприятия для иностранцев, которые просуществовали вплоть до распада СССР в 1991 г. Гостиничные услуги советским гражданам оказывали коммунальные гостиницы, работавшие в системе жилищного хозяйства и находившиеся в ведении исполкомов советов депутатов трудящихся. В советских правовых актах не говорилось о гостиничных услугах как о деятельности, осуществляемой на основании какого-либо договора. Гражданский процессуальный кодекс 1922 г. не содержал норм, которые непосредственно регулировали бы как договорные отношения по оказанию услуг вообще, так и договорные отношения по оказанию гостиничных услуг в частности. Деятельность предприятий гостиничного комплекса регулировалась нормами жилищного права. Целевое назначение гостиниц — обеспечение размещения лиц, временно приехавших в данный населенный пункт в связи со служебной командировкой или по личным делам. Постановлением СНК РСФСР от 16 июня 1937 г. «Об упорядочении гостиничного хозяйства» было запрещено предоставление номеров и коек в гостиницах для длительного размещения (сверх 1 месяца или сверх срока командировки). Выселение из помещений гостиниц производилось в административном порядке в соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июня 1926 г. об условиях и порядке административного выселения граждан из занимаемых помещений [21].

Постановление СНК РСФСР  от 27 июля 1934 г. № 687 «Об упорядочении гостиничного хозяйства и установления тарифов на номера и койки в гостиницах» установило единую методику исчисления тарифа для всей страны. Устанавливались тарифы на номера и койки для проживающих в гостиницах постановлениями президиумов горсоветов с их последующим утверждением СНК СССР и край-, облисполкомами. Приказом Народного комиссариата коммунального хозяйства РСФСР от 11 июня 1939 г. № 362 была утверждена типовая номенклатура предметов оборудования гостиниц местных Советов РСФСР. В зависимости от разряда гостиницы четко оговаривался перечень мебели, оборудования, мягкого и жесткого инвентаря для номерного фонда, холлов, вестибюлей, мест общего пользования. Аналогичные приказы издавались и народными комиссариатами коммунального хозяйства союзных республик.

Народный комиссариат  коммунального хозяйства РСФСР  выпускает приказ № 676 от 11 сентября 1939 г., которым утверждает типовой  устав гостиничного треста местного Совета. Гостиничный трест являлся  самостоятельной хозяйственной  единицей и действовал на принципах хозяйственного расчета. На него возлагались хозяйственное управление переданными ему гостиницами и подсобными предприятиями, организация капитального и текущего ремонта гостиниц и подсобных предприятий, распределение лимитов, разработка и проведение мероприятий по внедрению хозяйственного расчета в гостиничном хозяйстве и на предприятиях треста, проведение мероприятий по всемерному улучшению состояния гостиниц и обслуживания проживающих в них граждан и т.д. Этим же приказом Народного комиссариата коммунального хозяйства РСФСР утверждался типовой устав гостиницы, непосредственно подчиненной местному Совету. Согласно уставу гостиница являлась самостоятельной хозяйственной единицей, действовавшей на принципах хозяйственного расчета, отвечала по своим обязательствам собственным имуществом. Устав также регулировал фонды гостиницы, ее отчетность и ревизию ее деятельности, тарифы на коммунальные услуги и т.д.

Для приема и обслуживания иностранных туристов 11 апреля 1929 г. постановлением Совета Труда и Обороны СССР было образовано Государственное Акционерное Общество по иностранному туризму СССР (ГАО «Интурист») Наркомата внешней и внутренней торговли СССР. Его учредителями выступили Народный комиссариат торговли СССР, Совторгфлот и Народный комиссариат путей сообщения СССР. Главными задачами ГАО «Интурист» были привлечение и обслуживание иностранных туристов и экскурсантов в СССР, продажа билетов, перевозка иностранных туристов, обеспечение их помещениями для размещения, организация продажи сувенирной продукции и предметов искусства, культурное обслуживание.

В 1931 г. было учреждено Всесоюзное акционерное общество «Отель» (ВАО «Отель»), которому были переданы лучшие гостиницы и рестораны Москвы, Ленинграда, Одессы, Киева и других крупных городов.

Однако без собственной  материально-технической базы организовать прием и обслуживание иностранных  гостей было невозможно. В феврале 1933 г. Президиум ЦИК СССР принял постановление об объединении ГАО «Интурист» и ВАО «Отель». Созданная организация получила наименование «Всесоюзное акционерное общество по иностранному туризму в СССР» (ВАО «Интурист»). ВАО «Интурист» располагало собственным гостиничным хозяйством и получило монопольное право на прием и обслуживание в стране всех иностранных граждан, независимо от того, в каком качестве они прибыли в страну (туристы, коммерсанты или технические специалисты).

Деятельность ВАО «Интурист» находилась в ведении Народного комиссариата торговли СССР. В 1939 г. постановлением Совета народных комиссаров СССР ВАО «Интурист» было передано в ведение Народного комиссариата внешней торговли СССР.

В период Великой Отечественной  войны немецкие войска, временно оккупировавшие часть территории СССР, нанесли огромный ущерб гостиничному хозяйству страны: многие гостиницы были либо полностью разрушены, либо сильно повреждены; ряд гостиниц во время войны были переоборудованы в госпитали.

Не дожидаясь окончания  войны, государство принимает меры по восстановлению отрасли. Постановлением Совета народных комиссаров РСФСР от 5 апреля 1943 г. № 336 в составе Народного комиссариата коммунального хозяйства РСФСР организовывалось Главное управление гостиничного хозяйства. Коммунальные гостиницы выделялись из системы жилищного хозяйства, и устанавливалось их непосредственное подчинение коммунальным отделам исполкомов городских Советов депутатов трудящихся. Предусматривались оперативные меры быстрого ремонта разрушенного гостиничного фонда, мебели, оборудования, инвентаря.

С целью улучшения работы гостиничных предприятий и повышения  их рентабельности приказом Народного  комиссариата коммунального хозяйства  РСФСР от 6 сентября 1945 г. № 477 были введены  штатные нормативы гостиниц и  домов приезжих, а также определены требования к материально-технической  базе и набору услуг, которым должны были соответствовать вышеуказанные заведения.

Подобные нормативные  документы были приняты и в  союзных республиках. Денежный Для упорядочения взаимоотношений между проживающими в гостиницах гражданами и обслуживающим персоналом были введены Правила внутреннего распорядка в гостиницах, находящихся в ведении местных Советов РСФСР (приказ Министра коммунального хозяйства РСФСР от 10 июня 1946 г. № 317). Главным управлением гостиничного хозяйства были разработаны и утверждены 24 февраля 1948 г. типовые должностные инструкции для среднего и младшего обслуживающего персонала коммунальных гостиниц РСФСР: дежурных администраторов, портье, паспортистов, дежурных по этажу, горничных, уборщиц и т.д.

В 1958 г. при ЦК ВЛКСМ было создано Бюро международного молодежного туризма «Спутник», которое также занималось организацией приема и обслуживания иностранных туристов в СССР и поездками советских граждан за границу. Бюро имело собственный гостиничный фонд, а также арендовало помещения гостиниц других ведомств.

Крупным владельцем предприятий  гостиничного типа являлся Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС. В республиках имелись аналогичные республиканские советы, в краях и областях — краевые и областные, а в Москве, Ленинграде и Киеве —городские.

Часть гостиниц принадлежала отдельным предприятиям, учреждениям, министерствам.

Каждое ведомство самостоятельно определяло требования к материально-технической базе и набору услуг в собственных средразмещения. Размещение зачастую предоставлялось на безвозмездной основе, в качестве поощрения сотрудников ведомства.

Принятие в 1964 г. нового Гражданского кодекса не изменило ситуацию в сфере  регулирования отношений по оказанию гостиничных услуг. Указанный Гражданский  кодекс, так же как кодекс 1922 г., не урегулировал отношения по оказанию услуг, в том числе и гостиничных. Гражданский кодекс 1964 г. относит отношения, складывающиеся в гостиничной сфере, к жилищным правоотношениям. В гл. 28 «Наем жилого помещения» указанного кодекса гостиничным отношением посвящена ст. 341, касающаяся условий выселения из гостиниц, указывающая на возможность выселения лиц, не оплачивающих пользование помещением, и лиц, нарушающих правила внутреннего распорядка или проживающих сверх установленного срока. Следует отметить, что согласно ст. 341 Гражданского кодекса 1964 г. никому из проживающих в гостиницах независимо от того, по каким основаниям они выселялись, другое жилое помещение не предоставлялось.

В 1964 г. для ускорения развития иностранного туризма и улучшения  работы по выполнению задач в этой сфере постановлением Совета Министров СССР ВАО «Интурист» было выведено из системы Министерства внешней торговли СССР и передано специальному государственному органу, полностью ответственному за решение вопросов международных туристских связей СССР, - Управлению по иностранному туризму при Совете Министров СССР. В ряде республик были учреждены управления по иностранному туризму при советах министров республик. При Управлении по иностранному туризму были учреждены Коллегия и Совет по туризму, состоящие из представителей заинтересованных министерств, ведомств и организаций. ВАО «Интурист» стало составной частью указанного Управления, за ним остались выполнение коммерческих функций на международном туристском рынке и руководство хозяйственной деятельностью гостиниц и прочих предприятий, находившихся ранее в его ведении. На республиканские управления в первую очередь возлагалась ответственность за строительство новых объектов материальнотехнической базы, а также координация вопросов по иностранному туризму с другими ведомствами республики. В 1969 г. Управление было преобразовано в Главное управление.