Государственное антимонопольное регулирование

Таким образом, административное арбитрирование в сфере антимонопольного регулирования дополняет меры административного принуждения и проявляется всякий раз, когда существует спор между индивидуально-определенными субъектами.

Нельзя не отметить применяемые в сфере антимонопольного регулирования вспомогательные методы, которые служат цели обеспечения применения других административно-правовых методов. К вспомогательным административно-правовым методам следует относить следующие методы:

- установление доминирующего положения хозяйствующих субъектов;

- формирование реестра хозяйствующих  субъектов, имеющих долю на рынке  определенного товара в размере  более чем тридцать пять процентов  или занимающих доминирующее  положение на рынке определенного  товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов.

2. Проблемы становления  и развития государственного  антимонопольного регулирования  в России на современном этапе

2.1. Этапы развития государственного антимонопольного регулирования

Гарантированные Конституцией Российской Федерации единство экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свободы экономической деятельности; признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной собственности в России явились предпосылкой для развития рыночных форм хозяйственной деятельности в России.

Хозяйственная инициатива и самостоятельность может проявиться в полной мере лишь при обеспечении свободной конкуренции, минимизации монополистических тенденций на рынке. В связи с этим с началом рыночных реформ в России появилась необходимость правового обеспечения нормального рыночного развития, а также необходимость в создании органов, обеспечивающих реализацию правовых норм, защищающих конкуренцию.

Начало созданию в России антимонопольных органов положил Федеральный закон "О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР", принятый Верховным Советом РСФСР 14 июля 1990 г. Во исполнение этого Закона осенью 1990 г. был сформирован Государственный комитет РСФСР по антимонопольной и поддержке новых экономических структур, а затем, в течение 1991 - 1992 гг., образованны и его территориальные органы.

Становление антимонопольных органов России совпало с процессами модернизации российской экономики, приватизации государственной собственности. Перед новой структурой была поставлена задача активного содействия формированию рыночных отношений, возрождению свободного предпринимательства и частной собственности, развитию добросовестной конкуренции в предпринимательском сообществе [86, 24].

Основополагающим нормативным актом, установившим статус и полномочия государственного антимонопольного органа и определившим цели проводимой им политики, стал Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

На протяжении существования антимонопольных органов менялись структура, полномочия, название антимонопольного ведомства (Государственный комитет РСФСР по антимонопольной и поддержке новых экономических структур, Государственный антимонопольный комитет РФ, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства).

На каждом этапе антимонопольной деятельности решалась поставленная государством задача, для реализации последующих приоритетов государственной политики в области сдерживания роста монополизма в стране.

В марте 2004 г. Указом Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"[4] Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства было упразднено и создана Федеральная антимонопольная служба (ФАС России).

ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну) [86, 24].

Особо важным событием не только для антимонопольной службы, но и для всего гражданского общества является принятие Федерального закона "О защите конкуренции", позволяющего эффективно влиять на развитие конкуренции.

По Федеральному закону "О защите конкуренции" антимонопольными органами в Российской Федерации являются также территориальные органы ФАС.

В соответствии с Положением о территориальном органе федеральной антимонопольной службы [7] территориальный орган Федеральной антимонопольной службы осуществляет функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу).

Большое влияние на развитие антимонопольного регулирования оказало принятие "второго антимонопольного пакета", в июле 2009 г. изменения были внесены в Федеральный закон "О защите конкуренции", Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и ст. 178 Уголовного кодекса РФ.

В соответствии с нововведениями были установлены различные правовые возможности, в том числе возможность: определения параметров правил недискриминационного доступа к товарам и услугам, производимым (реализуемым) субъектами естественных монополий; применения в качестве меры административной ответственности дисквалификации в отношении государственных и муниципальных служащих; фиксировать факт нарушения антимонопольного законодательства решением Комиссии антимонопольного органа, а не протоколом об административном правонарушении; определять порядок проведения антимонопольными органами проверок соблюдения антимонопольного законодательства; установления административной ответственности за нарушение органами государственной или муниципальной власти антимонопольного законодательства [87, 24].

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства"[34] имеет важное значение для административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации.

Впервые административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства была установлена Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". В дальнейшем в результате принятия других правовых актов, устанавливающих административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, сфера его действия расширилась. "К концу 90-х гг. законодательство об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил представляло собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих как материальные, так и процессуальные отношения, но не являлось упорядоченной системой законодательства" [15, 23]. В связи с этим многие вопросы административной ответственности в указанных актах решались по-разному (так, например, в правовых актах, за одинаковые составы правонарушений антимонопольных правил предусматривались разные меры административного наказания; в одних случаях юридические лица являлись субъектами административной ответственности, в других, например в КоАП РСФСР, - нет и т.д.) либо оставались неурегулированными (например, некоторые вопросы, касающиеся общих правил и порядка привлечения к административной ответственности; вопросы вины юридического лица; установления гарантий для лиц, привлекаемых к административной ответственности, и т.д.).

Таким образом, отсутствие единообразия в установлении и применении административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства вызвало необходимость кодификации указанного законодательства. Вместе с тем принятие Кодекса об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г., с одной стороны, завершило многолетний процесс систематизации всего действующего законодательства об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил, а с другой - поставило перед наукой административного права новые задачи, направленные на устранение правовых пробелов и противоречий.

В начале января 2012 г. вступили в силу Федеральные законы от 6 декабря 2011 г. N 401-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 401-ФЗ) и от 6 декабря 2011 г. N 404-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее по тексту - Закон N 404-ФЗ), составляющие третий антимонопольный пакет. Основные изменения коснулись положений Федерального закона N 135-ФЗ.

Целями внесенных изменений являются развитие конкуренции на товарных рынках, совершенствование принципов контроля деятельности монополий, минимизация правовых рисков бизнеса. В первую очередь в новой редакции изложен ряд основных понятий, используемых Федеральным законом о защите конкуренции ("хозяйствующий субъект", "координация экономической деятельности", "вертикальное соглашение"). Закон N 401-ФЗ предусматривает уточнение определения монопольно высокой цены товара, устанавливая дополнительные критерии определения справедливой (рыночной) цены, соблюдение которых исключает возможность признания цены товара, установленной субъектом, занимающим доминирующее положение, монопольно высокой. Уточнены критерии ограничивающих конкуренцию согласованных действий:

а) установлен их обязательный признак в виде публичного заявления об их совершении одним из хозяйствующих субъектов, участвующих в них;

б) выведены из-под запрета согласованные действия хозяйствующих субъектов, совокупная доля которых на товарном рынке не превышает 20%, если при этом доля каждого из них на товарном рынке не превышает 8%.

Существенно дополнена ст. 6 Закона N 135-ФЗ, посвященная монопольно высокой цене товара (ч. ч. 6 - 8). Части 5 - 7 данной статьи определяют случаи, когда цена товара не признается монопольно высокой.

Так, не признается монопольно высокой цена товара, установленная с учетом особенностей формирования стартовой цены на продукцию при ее продаже на бирже, согласованных с антимонопольным органом.

Изменилось понятие "согласованные действия хозяйствующих субъектов", установленное ст. 8 Закона N 135-ФЗ. Ранее для признания их согласованными они должны были удовлетворять совокупности двух условий. В нынешней редакции этой статьи к указанной совокупности добавлено третье условие - действия заранее известны каждому из участвующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий. Речь в данном случае обычно идет о предстоящем повышении цен на какой-либо товар. Указанное нововведение существенно облегчает задачу антимонопольных органов при доказывании согласованных действий хозяйствующих субъектов (при наличии доказанности двух других условий) [47, 14].

Существенные изменения внесены в ст. 11 Закона N 135-ФЗ, ранее предусматривавшую запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов. Указанная статья разделена на две. Статья 11 в новой редакции относится только к запрету на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов, а новая ст. 11.1 предусматривает запрет на согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию.

Важной новеллой является определение понятия "картель" в ч. 1 ст. 11 Закона N 135-ФЗ. Так, признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами - конкурентами, т.е. между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к:

- установлению или поддержанию  цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок;

- повышению, снижению или поддержанию  цен на торгах;

- разделу товарного рынка по  территориальному принципу, объему  продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков);

- сокращению или прекращению  производства товаров;

- отказу от заключения договоров  с определенными продавцами или  покупателями (заказчиками).

2.2. Вступление России в ВТО и перспективы развития государственного антимонопольного регулирования

Не так давно, 22 августа 2012 г., в результате беспрецедентно сложных переговоров, длившихся около 18 лет, Россия вступила во Всемирную торговую организацию (ВТО). В связи с этим значимым событием в российских деловых кругах, так или иначе имеющих дело с антимонопольной (конкурентной) политикой и правом, не без основания возникла озабоченность возможными ожидаемыми изменениями в регулятивной среде для бизнеса.

Вследствие имплементации торговыми юрисдикциями обязательств по ВТО и региональных преференциальных торговых соглашений (например, о свободной торговле, Таможенном союзе) происходит постепенная либерализация международной торговли, выражаемая в устранении и снижении тарифных и других торговых барьеров, устанавливаемых государственными мерами. Но на фоне либерализации торговли возникает тенденция появления или усиления других ограничений хозяйственной деятельности, в том числе в результате антиконкурентных действий хозяйствующих субъектов. Нарушения антимонопольных правил зачастую затрагивают более чем одну национальную юрисдикцию, а ущерб от действий в нарушение правил добросовестной конкуренции может иметь еще более широкий географический охват. Многие эксперты, включая авторов настоящего материала, полагают, что международное торговое право, особенно в части применения мер торговой защиты (направленных против демпинга и субсидий), и антимонопольное право - это две стороны одной и той же медали, именуемой "добросовестная конкуренция на мировом рынке". Соответственно, если международная торговля регулируется правом ВТО, это право также должно включать в себя минимальные международные стандарты в области антимонопольного права и практики.