Становление налогового контроля в РФ

Множество интересных и поучительных примеров исторического становления  налоговых систем можно было бы привести и по другим странам. Однако это тема дополнительного исследования не затрагивается  в данном учебнике. Отметим лишь, что отдельные вопросы исторического  развития налогов рассмотрены во многих публикациях1.

К сожалению, вопросы исторического  развития отечественного налогообложения  рассмотрены в литературе крайне скудно, разрозненно, зачастую в отрыве от исторических реалий.

Отечественная история налогов

Отечественная история налогов  весьма интересна, поучительна, многие исторические аспекты налогообложения  являются актуальными и для нынешнего  этапа формирования российской налоговой  системы.

Остановимся лишь на отдельных  ключевых моментах ее развития.

Личные повинности и натуральные  сборы

Для так называемого древнейшего  периода характерным было то, что  основные формы налогообложения  выступали в виде личных повинностей  и натуральных сборов. Указанные  сборы главным образом направлялись на содержание князя, его окружения, проведение различного рода военных  мероприятий.• Со временем развилась  весьма разветвленная система личных повинностей окрестного населения  в пользу князя и его двора.

Особое место в системе  сборов занимала дань, которая из первоначальной военной контрибуции превратилась в обязательные платежи, нацеленные на удовлетворение потребностей князя. Изначально все сборы, в том числе  и дань, выступали в натуральной  форме. Однако с появлением денег  сборы в пользу князя приобретают  смешанный характер, и по мере развития товарно-денежных отношений все  больший приоритет отдавался  сборам в денежном исчислении.

Монголо- татарское нашествие и налоги

Особое влияние на становление  российской налоговой системы оказало  монголо-татарское нашествие. В результате на русские княжества была наложена

Прямые налоговые сборы, "Соха"

дань в виде прямого  денежного налога. Для определения  размера дани периодически проводились  переписи населения. Основной мерой  для распределения прямых сборов того периода стала "соха", в  которой числилось два работника  мужского пола. Дань явилась первоосновой всеобщего прямого налога, так  как сбор ее со временем перешел  в руки московского князя. Ликвидация монголо-татарского ига не освободила население от налога, появившегося в виде дани. Напротив, на ее основе стали формироваться новые виды налогов.

Налоги Московского государства

Важный период в становлении  российской налоговой системы связан с объединением земель вокруг Московского  княжества, когда постепенно казна  московского князя становится казной государственной. Соответственно, в  отличие от предыдущего периода, пополнение ее сборами налогового характера  становится делом не только великого князя, но и государственным. В Московском государстве, так же, как и в  большинстве государств того периода, сборы формировались в зависимости  от расходов, главными из которых были нужды на содержание войска, ведение  войн, придворные расходы.

Для этого этапа характерным  является сохранение различных личных повинностей при расширяющейся  налоговой (податной) повинности. Формируется  налоговая система, налоговый механизм, разделяющий общество на "податное" и "неподатное" сословия. При этом делаются попытки обложения налогами податного сословия на основах всеобщности, а также с учетом податной способности.

Прямые и косвенные  налоги

Внутренние пошлины

Постепенно в налоговой  системе начинают выделяться прямые и косвенные налоги. Среди косвенных основное место первоначально занимали внутренние таможенные платежи. Характерной особенностью было их чрезвычайное многообразие - платежи охватывали практически все этапы продвижения товара от изготовителя до конечного потребителя. Отметим

только основные платежи  из огромного разнообразия:

- тамга - основной вид  внутренних пошлин со всех  привозимых на торг или реализуемых  товаров;

- номерное - пошлина при продаже взвешиваемых товаров (пшеница, рожь, овес, различные крупы и т. п.);

- осмичее - пошлина с товаров измеряемых;

- пятно - при клеймении  животных;

- мыто - проезжая пошлина,

- побережное - при причаливании судов и т. п.

Со второй половины XVI в. широкое  распространение получают кабацкие сборы, первоначально взимавшиеся как питейная регалия. Со временем эти сборы стали приобретать особое значение в доходах бюджета.

Внешние пошлины

По мере развития внешней  торговли возрастают внешние таможенные пошлины.

Увеличение прямых налогов

Многочисленные войны, необходимость  содержания большой армии, ее перевооружение способствовали росту прямых налогов. Например, появились разнообразные  налоги, предназначенные целевым  образом на покрытие армейских расходов: пищальные деньги, емчужные, сбор на городовое и засечное дело, полоняничные деньги, стрелецкие и т. п.

Чрезвычайные налоги

В XVII в. в практику стали  вводиться чрезвычайные налоги, например, пятинная, десятинная, деньга и прочие. Неоднократно повышались налоги на соль.

Окладная единица

Значительные изменения  претерпевает основная окладная единица. Со второй половины XVI в. она превращается в определенную площадь с известным  количеством пашни. При этом была предпринята попытка учесть качество земли и обеспечить равенство  обложения. В последующем, в XVII в. был  осуществлен переход к подворному обложению. Многочисленные прямые налоги были отменены и преобразованы в  подворную и стрелецкие подати. Это способствовало упрощению контроля за поступлением налогов. Происходит также упрощение финансового и налогового администрирования. Сбор доходов от налогов сосредоточивается в основном в приказах стрелецком, ямском и большой казны. Как видно из перечня, отдельные приказы напрямую повторяли названия налогов.

Структура доходов XVII в.

Большой интерес представляет структура доходов XVII в. Наиболее полные сведения о доходах Московского  государства сохранились за 1680 г., выглядят они (в процентах) следующим  образом:1 I. Окладные доходы: 

1 . Таможенные и кабацкие            -53,3

2. Стрелецкие           - 8,3

3. Данные и оброчные         -12,0

4. Ямские, полоняничные, конские          - 4,4

Итого:            78,0

II. Чрезвычайные доходы 

(пятинная, десятинная деньга и прочие)  -19,3

III. Неокладные доходы    

(пошлины и прочие)            - 2,7

Всего: 100,0%

Из представленных данных видно, что в структуре налоговых  доходов значительную долю занимали косвенные налоги в виде таможенных и кабацких сборов, они давали казне  более половины всех доходов. Достаточно высокий удельный вес занимали так  называемые чрезвычайные налоги в виде пятинной, десятинной деньги, их доля в структуре доходов чрезмерно высока, практически каждый пятый рубль, собираемый в казну, имел важное значение. Это свидетельствует, прежде всего, о военном характере российского бюджета того периода.

Налоговая реформа Петра  Великого

Весьма интересный и драматичный  период в истории российских налогов  связан с эпохой Петра Великого.

Рост налоговых сборов

Общеизвестно, что именно в этот период чрезвычайно высоких  размеров достигают военные расходы, связанные с ведением войн, переоснащением армии и созданием российского  флота. Рост расходов сопровождался  беспрецедентным увеличением налоговых  сборов. Наряду со старыми появляются новые налоги -драгунский сбор, гербовый сбор, сбор на постройку судов. Кроме этого резко возросли питейные налоги, подворное обложение, чрезвычайные налоги. Появляются также нетрадиционные налоги - как налог на бороды и т. д.

Подушная подать

Однако все эти меры не решали главной задачи -обеспечение казны высокими постоянными доходами. Нужен был нетрадиционный подход к решению этой проблемы. И он был найден. В 1717 г. принимается решение о замене огромного количества постоянных и временных прямых налогов одним - подушной податью.

Следует подчеркнуть, что  в отличие от многих нынешних российских нововведений в налоговой сфере, Петровская налоговая реформа была тщательно продумана и предварительно проведена большая подготовительная работа. Так, решение о реформе  было принято в 1717 г., а в 1718 г. приняли  решение о проведении переписи населения. Перепись населения должна была четко  показать податные возможности отдельных  губерний и государства в целом. После определения "налогового потенциала" была сделана раскладка на души мужского пола крестьян и иных категорий, которые  должны были платить налоги. Ставка налога в среднем составила 8 гривен с ревизской души. Взимание нового налога началось с 1724 г.

Структура доходов в 1724 г.

Введение нового налога кардинальным образом изменило источники доходов. В 1724 г. структура доходов имела  следующий вид (в процентах):1

Прямые налоги (подушные и ясак)           -55,5

Косвенные налоги   -24,9

Регалии (монетная, соляная, почтовая)    -10,5

Оброки с государственных  имуществ,   

Промысловые сборы регального происхождения          - 5,6

Пошлины      - 1,8

Прочие сборы           - 1,7

Всего: 100,0%

Представленные данные свидетельствуют  о том, что главным источником доходов бюджета становится подушная подать, в первый год введения она  дала казне более половины всех доходов. Косвенные налоги составляли в общей  структуре доходов четвертую  часть, в основном за счет питейных сборов и таможенных платежей.

Итак, в период правления  Петра I сформировалась принципиально  новая налоговая система, в которой  главенствующая роль стала принадлежать прямому налогу, а именно подушной подати. Статистика тех лет убедительно  свидетельствует о том, что в  результате уточнения списка налогоплательщиков, высокой ставки подушной подати, установления жесткого контроля за сбором поступления в бюджет резко возросли. Однако в последующие годы подушная подать практически превратилась в тормоз развития экономики, многие годы оказывала негативное влияние на экономическое и социальное развитие.

В период царствования преемников Петра I в XVIII в. кардинальных изменений  в российской налоговой системе  не происходило. Опыт использования  прямых налогов показал их ограниченные возможности в увеличении сбора  доходов, поэтому делаются попытки  повышения роли косвенных налогов, а также расширения налоговой  базы. В результате к 1762 г. происходят определенные изменения в структуре доходов - основную часть доходов (36,9%) по-прежнему приносили подушные подати, вместе с тем резко возросла доля питейных, канцелярских и неокладных сборов - 31,8%, соляные и таможенные сборы составили соответственно 14,4 и 13%. Таким образом, по сравнению с периодом правления Петра I доля прямых налогов снизилась почти на четверть.

Налоговая политика при Екатерине II

В период царствования Екатерины  П проводятся мероприятия по расширению налогооблагаемой базы. Так, в сферу налоговых отношений попадают купеческие капиталы, устанавливается однопроцентный гильдейский сбор. Вместе с тем ликвидируются некоторые незначительные сборы. В последующем из-за чрезвычайного роста расходов, связанных с войнами, содержанием двора, увеличивается подушная подать, питейный и соляной налоги.

Следует отметить, что многие вопросы налогообложения до XIX в. решались исключительно из практических соображений и потребностей власти в доходах. Серьезная теоретическая  проработка налоговых проблем появилась  лишь в XIX в., особенно во второй его  половине.

Преобразования в налоговой  сфере при Александре II

Многие преобразования в  налоговой сфере были начаты в  период царствования Александра II. Примечательно, что по случаю его восшествия на престол (1856) были списаны недоимки по налогам. В 1859 г. была учреждена специальная  комиссия при министерстве финансов для пересмотра податей и сборов. Комиссия работала длительный период времени (свыше 20 лет), однако результаты деятельности ее оказались не столь  плодотворными. Это объяснялось, прежде всего, переходным периодом в экономической  и общественной жизни России того периода, что не могло не отразиться и на формировании налоговой системы.

Было очевидным, что действовавшая  налоговая система пришла в противоречие с новыми экономическими и политическими  реалиями. Серьезной критике подвергалась подушная подать. Многолетний опыт использования этого налога вскрыл многие его недостатки. Установление налогов вне зависимости от уровня доходов, податных возможностей населения  всегда рано или поздно обречено на неудачу. В России подушная подать тяжелым  бременем ложилась на беднейшее население, сопровождалась круговой порукой при  ее уплате, запретами на перемену места  жительства. Несмотря на серьезную  критику подушной подати, налог был  отменен только в конце XIX в.

Замена питейным акцизом  винных откупов

Образование акцизных управлений

Важным шагом на пути налоговых  преобразований стала замена винных откупов питейным акцизом (1863). Винные откупа - специфическая форма взимания косвенного налога, при которой государство  отдавало частным предпринимателям право торговли спиртными напитками. Масштабное развитие в России они  получили в XVIII в. Система винных откупов  способствовала недопоступлению в бюджет огромных финансовых средств, массовому казнокрадству, повышению цен на спиртное. Для обеспечения полноты сбора акцизов были образованы акцизные управления. Первоначально они занимались организацией сбора только питейного акциза, в последующие годы - акцизными сборами по другим товарным группам. Права и полномочия акцизных управлений были достаточно широкими. Например, на территориях казенной продажи алкогольных напитков акцизные управления заведовали их производством и реализацией. В штат губернских акцизных управлений входили управляющий, ревизоры, техники, юристы. Была налажена система надзора за спиртовыми заводами силами контролеров и надсмотрщиков, состоящих при акцизном управлении. В отдельных губерниях действовала корчемная стража для усиления акцизного контроля и борьбы с контрабандой спиртного.

Отмена подушной подати в  городах

Среди других изменений необходимо отметить отмену подушной подати в  городах и замену ее налогом на недвижимость, был отменен налог  на соль (1880), оказывающий серьезное  влияние на уровень цен и, соответственно, уровень жизни, прежде всего, малообеспеченных граждан.