Становление налогового
контроля в истории России
История государственного
финансового контроля в России
тесно связана с судьбой и
историей Министерства финансов
страны. Финансовый контроль, помимо
этого, возник и развивался
и как направление государственного
контроля - самостоятельного учреждения
в системе органов управления
страной.
Первые исторические
сведения об учреждениях с
контрольными функциями, в том
числе в области финансов, относятся
в России ко второй половине
XVII века. В 1654 г. был образован
Счетный приказ для проверки
раздачи полкового жалования
во время войны, для этого
сюда доставили приходно-расходные
книги за десять лет. На приказ
была также возложена задача
обревизовать Большую казну за 50 лет.
Контрольным
учреждением может быть признана
и так называемая Ближняя канцелярия,
учрежденная Петром I в 1699 г. Круг
вопросов, подлежавших ее ведению,
охватывал широкую сферу административных
действий. Здесь сосредотачивались
сведения о движении денежных
сумм, содержании армии, состоянии
военных запасов и т. п.
С установлением
в стране в 1802 г. министерской
системы управления, в которой
заметную роль стало играть
Министерство финансов, вопросы
контроля за образованием, движением
и расходованием государственных
средств приобрели особое значение.
В 1810 г. Государственный
совет рассмотрел предложение
Особого комитета, возглавляемого
графом Н. П. Румянцевым. Было
решено, что министр финансов
ведает доходами и управляет
ими. Ответственность за движение
финансов возлагалась на Государственного
казначея. Ревизия счетов, финансовая
проверка министерств, особенно
Министерства финансов и казначейства,
вошли в компетенцию Государственного
контролера.
В январе 1811
г. было образовано специальное
ведомство под управлением Государственного
контролера. Кроме указанных обязанностей
на него возложили рассмотрение
годовых отчетов Государственного,
Дворянского и Крестьянского
банков, ссудосберегательных касс по сберегательным
и страховым операциям, Управления по
делам мелкого кредита. Заключения Государственного
контроля сообщались Государственному
совету.
Значительные
события в совершенствовании
финансовой системы и укреплении
финансового контроля связаны
с именем Государственного контролера
В. А. Татаринова, который занял
этот пост в 1863 г. Служить
в контрольном ведомстве В.А.Татаринов
начал в 1850 г. и сразу проявил себя как
активный работник, умеющий критически
оценить реальность и видеть перспективу.
Реформаторские замыслы инициативного
чиновника нашли высокую поддержку, вплоть
до императорской. Он был командирован
за границу для изучения опыта государственного
финансового контроля в ведущих зарубежных
странах.
В.А. Татаринов
обосновал устройство в государстве
одной, независимой от исполнительной
власти ревизионной инстанции.
Ведомство государственного финансового
контроля получило право наблюдать
по документам движение государственных
сумм, проверять и оценивать действия
распорядителей и получателей
средств. Контроль приобрел документальный
и фактический характер, твердо
установленную периодичность. К
концу 1866 г. во всех губерниях
действовали контрольные палаты,
которые ревизовали использование
государственных средств.
Хотя в практической
деятельности финансового и контрольного
ведомств нередко возникали трения,
начинания В. А. Татаринова
служили долго и успешно. "Контрольное
дело стало у нас прочно
на ноги, - писал известный российский
реформатор С. Ю. Витте, - помогая
всем ведомствам в искоренении
злоупотреблений и хищений казенных
сумм и содействуя Министерству
финансов в осторожном и равномерном
удовлетворении сметных требований
остальных ведомств".
Летом 1885 г.
по инициативе Министра финансов
Н.Х. Бунге состоялись назначения первых
222 податных инспекторов. А их общая численность
на всю страну была установлена в количестве
500 человек.
При учреждении
Государственным Советом России
должности податных инспекторов
на них были возложены следующие
обязанности:
- наблюдение
за правильностью торговли;
- участие в
качестве чиновников Казенных
палат в генеральных проверках
торговли;
- председательствование
в уездных податных присутствиях,
образуемых для раскладки дополнительного
сбора с торговли и промыслов;
- содействие
Казенным палатам по приведению
в известность ценности и доходности
имуществ;
- исполнение
поручений Казенных палат;
- исполнение
других обязанностей, возложенных
законом.
Податной инспектор
должен был наблюдать, чтобы
все земли были привлечены
к платежу поземельного налога,
и проверять правильность податного
счета землевладения, уточнять
доходность земельных угодий. Он
должен был проверять правильность
раскладочных ведомостей по налогу
с недвижимых имуществ, собирать
сведения о составе наследств
и удостоверяться в полной
уплате пошлины. Для определения
стоимости недвижимых имуществ
в городах и посадах - проверять
оценки по сборам страховыми
и залоговыми оценками, а также
продажными ценами на дома
и наемными платежами за квартиры.
Податному
инспектору предписывалось собирать
и представлять Казенной палате
подробные сведения о состоянии
торговли и промышленности, наблюдать,
чтобы своевременно принимались
меры по взысканию недоимок.
Он должен
был определять, в какое время
года крестьяне отдельных селений
располагают наибольшими платежными
средствами от сельского хозяйства
и промыслов и соответствует ли это
время установленным срокам платежа.
Ежегодно податной
инспектор представлял отчет,
включающий обозрение истекшего
года в податном отношении.
Показывались степень успешности
поступления казенных сборов
и обстоятельства, влиявшие в
данном году на платежеспособность
населения. В отчет включались
сведения об обеспечении крестьянского
населения хлебом урожая данного
года как для продовольствия, так и для
засева полей; об источниках дохода в крестьянских
хозяйствах, включая отхожие и местные
промыслы; о мирских доходах и сборах;
о мирских капиталах; о средствах сельских
банков и условиях пользования кредитами
и т.д. До введения регулярного налогового
контроля уклонение от уплаты торговых
пошлин носило массовый характер.
За три года
(1882-1884 гг.), предшествовавших созданию
податной инспекции, торговые
пошлины составляли 61 248 тыс. руб.,
а за три года после ее
создания (1886-1888 гг.) они возросли
до 72 243 тыс. руб. Существенных
изменений в экономике России
в эти годы не происходило.
Весь рост поступлений в казну государства
на 11 млн.руб. (или 17,9%) может быть отнесен
за счет деятельности податной инспекции.
Крупной работой
стала переоценка в 1892 г. городских
недвижимых имуществ. На основании
данных податных инспекторов
в 1893 г. общая сумма налога
увеличилась против предыдущего
года на 12%. При этом в ряде
губерний, пострадавших от неурожая,
налог был снижен. Для сравнения
скажем, что ранее рост этого
налога на 12% был достигнут за восемь
лет, с 1884 по 1892 г.
В девяностые
годы прошлого века в стране
был введен квартирный налог,
осуществлена реформа промыслового
налога.
В 1898 г. Государственным
Советом России была дана оценка
работы податных инспекторов: "Как
исполнительные органы Казенных
палат эти лица содействовали
водворению более правильных
приемов при исчислении и взимании
податей и пошлин. Трудами их
собраны разносторонние данные
об экономическом положении населения,
положенные в основу многих
реформ, проведенных в финансовом
законодательстве".
_________________________
См.: Черник Д.Г. Появление
регулярного налогового контроля //
Российский налоговый курьер, N 7, июль
2000 г.
В советский
период российской истории происходит
фактически полное сосредоточение
государственного финансового контроля
в системе Наркомата, а затем
Министерства финансов страны. Уже
5 декабря 1917 г. был создан Народный
комиссариат государственного контроля,
получивший право финансовых
ревизий. Но постепенно ревизия
стала компетенцией исключительно
финансового ведомства, услугами
специалистов которого пользовались
органы партийного, государственного
и народного контроля.
_________________________
См.: Данилевский Ю.А., Овсянников
Л.Н., Государственный финансовый контроль
в России // Бухгалтерский учет, N
16, август 2002 г.
В октябре
1923 г. в составе Наркомфина образовали
Финансово-контрольное управление. Это
было крупное подразделение, численность
его работников через год достигла 3189
человек. Позже оно было преобразовано
в Финансово-бюджетную инспекцию, которая
просуществовала до 1937 г. В1937 г. было создано
Контрольно-ревизионное управление Наркомфина
СССР, положившее начало новой централизованной
системе государственного финансового
контроля. Определяющую роль в ее организации
сыграл выдающийся финансовый руководитель
А. Г. Зверев. Он рассматривал финансовый
контроль как функцию управления и инструмент
реализации экономической роли государства.
Созданная под руководством А. Г. Зверева
система финансового контроля была основана
на объективных принципах, которые доказали
свою работоспособность и эффективность
многолетней практикой.
9 мая 1938 г.
Совнарком СССР утвердил Положение
о Контрольно-ревизионном управлении
Народного комиссариата финансов
Союза ССР. Была заложена организационная
и правовая база того, что КРУ
Наркомфина (позднее - Минфина) с его местными
органами на десятилетия стало единственным
независимым надведомственным органом
государственного финансового контроля
в стране.
Начальника
КРУ утверждало правительство
по представлению наркома финансов,
которому он непосредственно
подчинялся. Главные контролеры-ревизоры
по союзным республикам назначались
Наркомфином, подчинялись начальнику
союзного КРУ, получали зарплату на уровне
руководителей соответствующих финансовых
органов. КРУ проводило ревизии и проверки
независимо от контроля, осуществляемого
местными финансовыми органами. Содержались
КРУ и его местные органы за счет общесоюзного
государственного бюджета.
Было установлено,
что главным методом ревизии
следует считать проверку документов,
характеризующих состояние финансового
хозяйства организации и деятельность
руководителей, отвечающих за
финансовую работу. Тогда же был
введен порядок оформления результатов
ревизии актом за подписью
ревизора, руководителя и бухгалтера
проверяемого предприятия.
После распада
СССР КРУ осталось единственным
государственным учреждением в
России, обладающим опытом организации
и проведения ревизий финансово-хозяйственной
деятельности предприятий и организаций,
многолетней практикой обеспечения
законности расходования и сохранности
государственных средств.
Указом Президента
РСФСР от 9 ноября 1991 г. "О неотложных
организационных мерах по борьбе
с преступностью в РСФСР"
на контрольно-ревизионные органы Минфина
России было возложено проведение ревизий
и проверок по требованиям правоохранительных
органов. Правительство Российской Федерации
в этих целях увеличило штатную численность
контрольно-ревизионных органов Минфина
России на 3,5 тыс. человек, почти на 70%.
_________________________
См.: Данилевский Ю.А., Овсянников
Л.Н., Государственный финансовый контроль
в России // Бухгалтерский учет, N
16, август 2002 г.
Деятельность
контрольно-ревизионного аппарата
наглядно отражала состояние
финансовой дисциплины в стране.
Поэтому по инициативе Минфина
России 25 мая 1995 г. результаты
проверок целевого расходования
средств федерального бюджета
и первоочередные меры по укреплению
финансового контроля рассмотрело
Правительство Российской Федерации.
Был намечен ряд мер по улучшению
финансового контроля в стране,
в том числе подготовка проекта
Федерального закона "О государственном
финансовом контроле".
В Минфине
России подготовку предложений
и организацию работы над законопроектом
поручили Контрольно-ревизионному
управлению. В состав рабочей
группы вошли руководители КРУ,
представители Научно-исследовательского
финансового института Минфина,
наиболее опытные и квалифицированные
главные контролеры-ревизоры по
республикам и областям. Затем
работа продолжилась под эгидой
Государственно-правового управления
Президента Российской Федерации
и в Правительстве страны. Была
достигнута высокая степень подготовки
проекта. Однако в силу не
зависящих от разработчиков причин
он не был внесен в Государственную
Думу.
В этот период
широко развивались международные
связи контрольно-ревизионного аппарата
Минфина России. Происходил процесс
становления новых органов финансового
контроля. Была образована Счетная
палата Российской Федерации,
стали возникать контрольно-счетные
органы в субъектах федерации.
В составе Минфина России было
образовано Федеральное казначейство
с широкими контрольными полномочиями.