Становление и развитие российской государственности IX–ХVIII вв

Конституция СССР 1977 г. вводила понятие развитого социалистического общества, определяла характер и содержание политической системы, устанавливала принципы и цели социалистического общенародного государства. В Конституции закреплялось, что государственная власть в стране осуществляется народом черезСоветы народных депутатов, составляющих политическую основу СССР и действующих на принципах демократического централизма.

Высшим органом государственной  власти, правомочным решать все вопросы, отнесенные к ведению Союза Советских  Социалистических Республик, провозглашался Верховный Совет СССР, состоящий из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Постоянно действующим органом Верховного Совета СССР являлся Президиум Верховного Совета СССР, осуществлявший функции высшего органа государственной власти в период между сессиями. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти стал Совет Министров СССР – Правительство СССР.

Конституция РСФСР 1978 г., закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, также определила Советы народных депутатов как звенья единой системы органов государственной власти, решающих общегосударственные задачи и вопросы местного значения. Советы народных депутатов представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.

Деятельность Советов регулировалась нормативными актами разных уровней. Причем характерной особенностью являлось то, что обязательными для исполнения были не только акты органов государственной  власти, но и партийные документы (фактически акты общественной организации). Кроме того, по вопросам деятельности Советов издавались совместные постановления  ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета министров. Значительную роль в регулировании деятельности местных органов власти играли партийные решения[34].

Местные органы власти действовали на уровне краев, областей, автономных областей и округов, районов, городов, поселков, сельских населенных пунктов. Система местного самоуправления включала в себя следующие элементы:

1) местные Советы;

2) исполкомы;

3) трудовые коллективы;

4) партийные ячейки.

В законах, как правило, полномочия Советов различных уровней дублировались, что не позволяло четко разделить  функции между ними. Полномочия Советов  делились на две большие группы:

а) вопросы общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на соответствующей  территории;

б) исключительные полномочия Советов, осуществляемые непосредственно на сессии (признание полномочий депутатов, решение вопросов о досрочном  прекращении полномочий депутатов  и т.п.)[35].

Основной формой работы Советов  являлись сессии. Каждая сессия состояла из одного или нескольких заседаний, объединенных общей повесткой дня. Каждый Совет создавал свою систему  постоянных комиссий, общими и обязательными  для всех являлись такие комиссии, как мандатные, планово-бюджетные, по социалистической законности и охране общественного порядка. Как правило, создавались комиссии по вопросам промышленности и строительства, сельского хозяйства, коммунального хозяйства и благоустройства, бытового обслуживания, здравоохранения, социального обеспечения, народного  образования, торговли, охраны природы. Решения комиссий носили рекомендательный характер.

Исполкомы оставались органами, осуществляющими  исполнительно-распорядительные функции. Исполкомы хоть и сохранили коллегиальный  принцип работы и двойное подчинение (вышестоящему органу управления и избравшему их Совету), но перестали быть внутренними руководящими органами местных Советов. Впрочем, о разделении представительных и исполнительных органов на местном уровне речь пока не шла. Исполкомы были вправе решать только вопросы, отнесенные к ведению Советов (естественно, кроме их исключительных полномочий, решаемых на сессиях). Исполкомы осуществляли свою деятельность по двум направлениям:

а) организация обеспечения деятельности избравших их Советов;

б) обеспечение выполнения функций  Советов по государственному строительству.

Решения, принимаемые исполкомами, могли быть отменены вышестоящим  исполкомом или соответствующим  Советом.

Советы также создавали органы народного контроля, сочетавшие государственный  контроль с общественным контролем  трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Органы народного контроля осуществляли следующие  функции:

1) проверяли выполнение государственных  планов и заданий;

2) вели борьбу с нарушителями  государственной дисциплины, проявлениями  местничества, ведомственного подхода  к делу, с бесхозяйственностью  и расточительством, волокитой и  бюрократизмом;

3) способствовали совершенствованию  работы государственного аппарата.

В советской системе управления явное выражение получает принцип  патернализма. Патернализм (лат pater. – отец) – это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти. Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т.п. самоуправление.

В начале 1990-х годов были проведены  очередные реформы государственно-политического  устройства России. Важную роль в становлении  местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность. Окончательную точку в процессе ликвидации советской системы управления поставил Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 г., который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

По мнению многих исследователей, система Советов стала порождением, частью и инструментом командно-административной системы и в то же время выполняла  функцию ее демократического камуфляжа[36]. Фактически власть принадлежала партийному аппарату, который опекал исполкомы. Советы, в свою очередь, автоматически  одобряли все проекты решений, подготовленные исполкомами. Советы были слишком многочисленны, что снижало эффективность их работы. И наконец, советская система  была недостаточно четко структурирована  и иерархична, что приводило к  медлительности в решении текущих  вопросов и бюрократизму. Кроме того, решения, принимавшиеся центральными органами, не учитывали местную специфику.

В то же время сложившаяся в советский  период система управления имела  и достоинства, например:

1) хорошо налаженная система  работы с кадрами (кадровый  резерв, подготовка, переподготовка, повышение  квалификации кадров);

2) четкая правовая регламентация  различных процедур;

3) тесная связь депутатов с  избирателями (императивный мандат, наказы депутатам);

4) система гарантий для депутатов  и государственных служащих и  т.п.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила новые принципы организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, отразив произошедшие демократические преобразования в стране. Государственная власть в настоящее время осуществляется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Государственное управление осуществляют следующие органы:

1) Президент РФ (глава государства);

2) Федеральное Собрание (парламент,  состоящий из двух палат: Государственная Дума и Совет Федерации – органы законодательной власти);

3) Правительство РФ как орган  исполнительной власти;

4) министерства, службы, агентства;

5) система судебных органов (Конституционный  Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший  Арбитражный Суд РФ и т.д.).

Органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной  власти и самостоятельно осуществляют собственную компетенцию в пределах законодательства.

Итак, в истории России не произошло  постепенного эволюционного развития институтов государственного и муниципального управления, закономерного для большинства  современных развитых государств. На протяжении всей отечественной истории  тенденция к централизации сменялась  стремлением к децентрализации  управления и наоборот, а вместе с системой государственных органов  развивались формы местного самоуправления.