Становление и развитие российской государственности IX–ХVIII вв

2) городская дума (распорядительный  орган);

3) городская управа (исполнительный  орган).

Городская дума состояла из председателя – городского главы, гласных, а также  председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы, городского главы и председателя управы возлагались  на одно лицо, которое утверждалось: в двух столицах – непосредственно  императором, в губернских городах  – министром внутренних дел, в  прочих городах – губернатором.

Все члены управы избирались думой. В обязанности управы входило  непосредственное руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских  сборов на установленных думой основаниях. Управа отчитывалась о своих делах перед думой. В чрезвычайных случаях городской глава мог распорядиться финансовыми средствами единолично, доведя о том впоследствии до сведения членов управы. Должностные лица городского самоуправления не считались государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, который имел звание докладчика в губернском по городским делам присутствии.

Существенным шагом в развитии земского самоуправления стало принятие в 1890 г. нового Положения «О губернских и уездных земских учреждениях», которое существенно отличалось от аналогичного документа 1864 г.«Новое положение» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения. Его содержание отвечало политике Александра III, направленной на ограничение либеральных уступок, сделанных в период реформ 60–70-х годов.

Во-первых, для надзора за деятельностью  земских учреждений в губернских правлениях были созданы специальные  губернские по городским и земским  делам присутствия. Во-вторых, кардинально  изменилась избирательная система. Земство из всесословного превратилось в сословное учреждение, в котором дворяне получили абсолютное большинство. Избирательных прав лишались духовенство, крестьяне, имевшие в частной собственности землю, купцы, владельцы торговых и промышленных заведений, евреи[22]. В-третьих, значительно сократилось общее количество уездных и губернских выборных гласных. В-четвертых, председатели и члены земских управ зачислялись в разряд государственных служащих. Таким образом, земская служба признавалась государственной службой. В-пятых, губернаторам предоставлялось право останавливать исполнение постановлений губернских и уездных собраний. Таким образом, ужесточался контроль бюрократии над земскими учреждениями. В качестве компенсации земские учреждения получили право на бесплатную пересылку своей корреспонденции.

Взошедший на престол в 1894 г. Николай II на первых порах не стремился к радикальным преобразованиям системы государственных и местных учреждений. В январе 1895 г. император в речи в Зимнем дворце перед представителями земств категорически отказался от каких бы то ни было уступок земским органам в делах внутреннего управления. Но контрреформы сверху лишь усилили противодействие снизу, которое в итоге вылилось в революцию 1905–1907 гг.

Конкретные исторические события  начала XX в. вновь поставили вопрос о преобразовании всего государственного строя и инициировали реформирование системы местного самоуправления. Поражение  страны в Русско-японской войне 1904–1908 гг., революция 1905–1907 гг. резко усилили  политизацию государственных и  местных учреждений. Всероссийские  земские съезды стали мощным катализатором  в формировании политических партий. Таким образом, Россия, выйдя из революционного кризиса, обрела некоторые элементы парламентаризма.

В 1906 г. была созвана первая Государственная дума, которая по Манифесту от 17 октября приобрела определенные черты парламента (возможность открыто обсуждать государственные вопросы, направлять в Совет министров запросы, объявлять недоверие правительству и т.п.).

Функции Государственного совета заметно сокращались, из законосовещательного органа при царе он трансформировался в верхнюю законодательную палату, имеющую право вето на решения Государственной думы.Совет министров также имел законосовещательные функции, так, он мог обсуждать законопроекты и направлять их на утверждение царю.

Возросла роль ранее созданных  министерств: Министерства финансов, Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Министерства иностранных дел и  др. В 1905 г. было учреждено новое министерство торговли и промышленности.

В это время П.А. Столыпиным была разработана программа преобразований, которая помимо аграрной реформы  содержала целый комплекс законопроектов, в том числе и по преобразованию системы государственных и местных  органов управления.

К этому времени относится период завершения процесса становления российского местного самоуправления. Заметно усилилась роль местных органов в развитии территорий и активизировались их взаимосвязи с государственными структурами. Развитие местного самоуправления приобрело системный характер. По всей Центральной части России были созданы земские органы, которые заведовали местными делами, осуществляли хозяйственную и иную деятельность, направленную на развитие своей местности. При этом объем полномочий местных учреждений определялся центральной властью, за ней также оставалось определенное участие в процессе самоуправления.

Кроме того, в 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложения», в результате которых был нанесен  удар по финансовой основе земств: им запретили  увеличивать смету больше чем  на 3 % по сравнению с предыдущим годом[23]. Однако данные ограничения правительством полномочий местных учреждений не достигали  должных результатов, они лишь усиливали  и расширяли земское движение, которое не только набирало силу в  местном управлении, но и ставило  вопрос о демократизации государственного строя в России и реформировании местного самоуправления.

В ответ на действия центральной  власти произошла консолидация земского движения. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили  постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались  требования предоставления гражданских  свобод, равноправия сословий и расширение полномочий органов местного самоуправления.

Ни первая, ни вторая Государственные  думы, ввиду кратковременного их существования, не успели рассмотреть вопрос о земской  и городской реформе. Хотя правительством был подготовлен законопроект о  поселковом и волостном управлении, стержневой идеей которого было определение  поселка и волости в качестве первичной земской единицы, он так  и не был принят. Такая же участь была и у законопроекта кадетов  о выборах земских гласных. После  роспуска второй Государственной думы правительство переработало законопроект о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в Государственную  думу третьего созыва, где он обсуждался в течение трех лет. В результате споров и изменений значительно  ухудшенный проект перешел в Государственный  совет, где пролежал без рассмотрения до 1914 г., когда началась Первая мировая  война и на первое место вышли  военные вопросы[24].

В течение 1909–1913 гг. царское правительство  стремилось сохранить преобладание дворянского сословия в структуре  земских и городских дум, что  в итоге вызвало стремление общества реформировать земские и городские  местные учреждения. В 1913 г. правительство  вынуждено было внести в Государственную  думу проект городового положения, в  котором предлагалось значительно  расширить полномочия органов городского самоуправления.

В годы Первой мировой войны (1914–1917) в качестве высших государственных учреждений продолжали действовать Государственная дума, Государственный совет, Совет министров, министерства, Сенат, Синод, Собственная Его Императорского Величества канцелярия. В целях организации всех мероприятий по снабжению армии, флота, организации тыла было создано Особое совещание министров. Наряду с традиционными органами государственного управления в 1914 г. были созданы общероссийские организации: Всероссийский земский иВсероссийский городской союзы, выполнявшие хозяйственно-административные функции. В работе союзов приняли активное участие такие видные деятели, как В.Г. Громан, Л.Б. Кафенгауз, А.А. Соколов и другие[25]. Созданные союзы существовали на паевых началах и являлись по своей сути кассами взаимопомощи, центрами обмена опытом, трибунами для широкого обсуждения проблем местной жизни, а также способом привлечения к этим проблемам государственных органов.

С началом Первой мировой войны  возникшее сотрудничество земств и  городов с правительством получило новый импульс развития. Правительство, стремясь мобилизовать все силы страны на ведение войны, не стало препятствовать объединению Земского союза со Всероссийским союзом городов. Так, в июле 1915 г. возник«Земгор» – союз местных органов власти, охвативший территорию всей империи. Председателем «Земгора» стал князь Г.Е. Львов. Со временем этот союз стал все больше вмешиваться во внутреннюю и внешнюю политику, например предпринимал попытки взять в свои руки снабжение армии, что вызывало отрицательную реакцию со стороны государственных структур. В декабре 1915 г. был запрещен очередной съезд «Земгора», а в декабре 1916 г. съезд земцев был разогнан полицией.

Казачество к этому времени не только превратилось во внушительную военную силу, но и стало представлять собой один из типов местного самоуправления. Общность казачьих интересов складывалась веками на основе исторических традиций, ценностей материальной и духовной культуры, быта, семейной обрядности, политических взглядов, более высокого имущественного положения и других факторов. Осознание казаками своей территориальной и социальной общности позволило им сформировать относительно целостную казачью среду со своеобразными формами самоуправления, осуществляемого через войсковые и станичные круги и через выборных атаманов. Вместе с тем следует отметить, что правительство и военные органы активно вмешивались в жизнь казаков, детально ее регламентируя. Именно поэтому накануне Февральской революции в казачьей среде были очень сильны антиправительственные настроения.

Февральская революция, свергнувшая царское самодержавие, поставила в том числе и вопрос о переустройстве государственной и местной власти. В качестве органов государственного управления действовали Временный комитет Государственной думы, Временное правительство, Особые совещания, Экономическое совещание, Юридическое совещание, Совещание по реформе местного самоуправления, ряд министерств.

Неспособность царского правительства  решить задачи военного времени, перестроить  хозяйство на военный лад обусловили создание чрезвычайных органов в  стране. В 1915 г. были утверждены Особые совещания для координации работы отдельных министерств. Было образовано пять совещаний:

1) по обороне;

2) по обеспечению топливом путей  сообщения и предприятий;

3) по перевозке топлива, продовольствия  и военных грузов;

4) по продовольственному делу;

5) по устройству беженцев.

Особые совещания наделялись широкими полномочиями: правом требовать содействия всех общественных и правительственных  организаций, устанавливать цены, сроки и очередность выполнения военных заказов, собирать материал о работе предприятий и т.п.

3 марта 1917 г. была опубликована  принятая Временным правительством  Декларация, в которой содержалась  программа широких демократических  преобразований в стране. Одно  из первых мест в ней занимала  реформа местного самоуправления. Указом от 15 марта 1917 г. князь  Львов назначил представителей  губернских и уездных управ  комиссарами Временного правительства,  своими полномочными представителями  на местах. Впервые за свою  историю земства официальным  путем получили политическую  власть. Уже к маю 1917 г. подавляющее  большинство назначенных губернских  и уездных комиссаров были  заменены лицами из другой  социальной среды, так называемым  третьим элементом: служащими,  врачами, адвокатами, инженерами, учителями  и т.п.

За сравнительно короткое время  было подготовлено 44 крупномасштабных законопроекта, направленных на совершенствование системы местного управления и самоуправления. В частности, по вопросам организации городского и поселкового самоуправления Временным правительством в 1917 г. были утверждены: постановление «О выборах городских гласных и об участковых городских думах», Наказ о производстве городских выборов, Городовое положение, положение о поселковом самоуправлении, Положение о гарантировании займов городов и земств, Положение «Об улучшении городских и земских финансов» и т.п.

Данные документы создавали  новую систему городского самоуправления. Согласно новому Городовому положению (от 9 июня 1917 г.) численность гласных  городской думы стала зависеть от численности жителей и варьировалась  от 20 до 200 человек. Гласные избирались на основе введения всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20-летнего возраста, без различия пола, религии и национальности. На первом заседании городской думы избирался председатель городской  думы, городская управа и городской  глава. Впервые предусматривалось  право отзыва гласных. Также впервые  предусматривалась плата за участие  в заседаниях городской думы. Несмотря на свои намерения, Временное правительство не предоставило органам местного самоуправления полную самостоятельность. Так, деятельность городских дум подлежала контролю со стороны комиссаров Временного правительства, которые могли обжаловать действия местных органов с точки зрения их законности в административном отделении окружного суда.