Становление и развитие российской государственности IX–ХVIII вв

Спустя некоторое время на смену  долям пришли дистрикты, в каждом из которых находилось не менее двух тысяч дворов[10]. В провинции основными  административными звеньями являлись:

1) комендант, осуществляющий общее  руководство;

2) камерир, организующий сбор налогов;

3) рентмейстер, возглавляющий местное казначейство (рентерею).

В дистриктах земские комиссары  отвечали, прежде всего, за сбор налогов  и выполняли полицейские функции.

Первая реформа местных органов  власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой власти. Во-первых, была создана стройная система органов управления на местах с четко определенными функциями. Во-вторых, новые местные государственные учреждения имели коллегиальный характер. В-третьих, местные чиновники не имели права использовать власть в корыстных целях, а обязаны были служить обществу и государству.

Но первая губернская реформа обнаружила и свои недостатки, среди которых  было неэффективное трехуровневое  управление. Это и стало причиной второй губернской реформы. Губернии были сохранены, но основной административной единицей становится провинция. Тогда же была предпринята попытка создать в провинциях независимый от исполнительной власти суд. В ведении провинциальных судов были гражданские и уголовные дела всех сельских жителей (исключая монастырских крестьян), а также горожан, не входящих в посад.

Губернская реформа нанесла  удар по приказной системе. Многие приказы  прекратили свое существование, их обязанности  перешли к губернской администрации. Вслед за организацией губерний в 1711 г. вместо Боярской думы был организован Сенат. Он состоял из девяти человек, назначаемых монархом из старинной титулованной знати, малознатных родов, дельцов и дворян. Сенат являлся высшим законодательным, распорядительным и исполнительным органом при царе. Сенат был наделен широкими полномочиями. Так, он должен был заботиться о соблюдении правосудия, государственных доходах и расходах, явке дворян на службу и т.д. Кроме того, Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом, причем надзор осуществлялся через фискалов. Вообще Петром I уделялось большое внимание созданию фискалитета и прокуратуры как контрольных учреждений.

С 1700 г. изменилось и положение церкви. В 1721 г. был создан Святейший Синод, занимавшийся церковными делами, например делами канонического характера, наблюдением за чистотой веры, борьбой с расколом, развитием духовных ценностей, цензурой и даже некоторыми вопросами семейного права. Этой реформой была упразднена власть патриаршества, церковь стала частью государственного аппарата.

В 1717–1721 гг. была упразднена сеть прежних  государственных учреждений – приказов и по образцу Швеции создана система коллегий. Преимущество коллегий состояло в том, что они ведали определенными вопросами государственного управления и распространяли свою деятельность на всю территорию страны. Коллегии были подчинены Сенату. Система коллегий значительно упростила прежнюю путаницу ведомств. Коллегию возглавлял президент, при нем были советники и другие должностные лица. Нововведением стал и принцип коллегиального обсуждения текущих дел в коллегиях.

Центральную систему управления Россией  составляли 12 коллегий:

1) Коллегия иностранных дел осуществляла  сношения с иностранными государствами;

2) Военная коллегия ведала делами  армии;

3) Коллегия адмиралтейская занималась  морским флотом;

4) Штабс-коллегия ведала расходами государства;

5) Камер-коллегия ведала доходами  государства;

6) Юстиц-коллегия ведала судебными  делами;

7) Ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль;

8) Коммерц-коллегия управляла торговлей;

9) Мануфактур-коллегия управляла  промышленностью;

10) Берг-коллегия отвечала за  горное дело;

11) Вотчинная коллегия;

12) Главный магистрат осуществлял  городское управление.

В 1720 г. на правах коллегии был создан Главный магистрат и утверждены городовые магистраты во всех губерниях и провинциях. Главный магистрат возглавлял местные органы городского самоуправления всей страны и осуществлял следующие функции: создавал магистраты на местах, организовывал проведение в них выборов, осуществлял надзор за исполнением магистратами административно-полицейских обязанностей, охранял сословные привилегии горожан, способствовал развитию торговли и ремесел, рассматривал апелляции на судебные решения магистратов и т.п.

Городские магистраты представляли собой сословные выборные органы, которые избирались на посадских сходах и наделялись достаточно широкой компетенцией в хозяйственной, полицейской и судебной деятельности. Кроме того, магистраты осуществляли статистические функции. Со временем полномочия городского магистрата были еще более расширены, так как включали в себя следующие функции:

1) учет дворов и проживающего  в них населения;

2) раскладка прямых и косвенных  налогов и повинностей;

3) организация выборов старшин  и старост;

4) открытие новых и поддержка  старых мануфактур;

5) содействие развитию ремесла,  торговли, городского хозяйства;

6) организация граждан в гильдии  и цеха;

7) размещение войск на постой;

8) благоустройство;

9) открытие школ и богаделен;

10) поддержание общественного порядка;

11) осуществление противопожарных  мероприятий;

12) наблюдение за санитарным  состоянием города;

13) контроль за правильностью мер и весов;

14) борьба с нищенством и т.п.

В больших городах магистратам  принадлежала судебная власть как по гражданским, так и по уголовным делам.

В городах, кроме магистратов, также  функционировали другие городские  учреждения, например земские советы (мирские и посадские сходы), которые  обсуждали «мирские нужды», вопросы  городского хозяйства, избирали магистратов, ратуш и других должностных лиц. Избранные лица утверждались Главным  магистратом и зачислялись на государственную службу, в соответствии с чем получали чины.

Провинции, как правило, возглавлялись  воеводами, в уезде финансовое и  полицейское управление возлагалось  на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых  сверху. В реформировании системы  местной власти особенно отчетливо  проявилась попытка Петра I привлечь к делам управления местное дворянство.

Должностные лица, избираемые в органы местного самоуправления, реальной властью  не обладали. Они выполняли в основном государственные службы и повинности на местах. Органы местной власти, спонтанно  создававшиеся, на практике были лишены действительной самостоятельности  и не имели корней в местном  населении, а потому быстро превращались в бюрократический придаток разрастающегося государственного механизма. В результате власть на местах все больше сосредоточивалась в руках губернаторов. Трудности осуществления реформы местного управления были связаны также с отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности.

Внешним выражением абсолютизма стало принятие в 1722 г. Петром I титула императора и наименования «Великий». Усиление власти Петра I выразилось в создании Кабинета (личной канцелярии), через который он поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами.

Абсолютистское государство стремилось регламентировать все стороны жизни  общества, подчинить их влиянию центральной  власти. С одной стороны, преобразования Петра I приобщали население к  управлению, с другой стороны, перенесение  иноземных полицейских форм управления на русскую почву приводило к  усилению государственного вмешательства  в жизнь общества. На практике органы местного самоуправления трансформировались в бюрократический придаток государственного аппарата, а выборные должностные  лица выполняли в основном государственные  функции.

Расцвет абсолютизма в эпоху  правления Петра I должен был усилить  тенденцию к централизации управления. Вместе с тем тенденция к децентрализации  не пресекалась, в результате чего процесс  государственного строительства претерпел  некоторые метаморфозы. Подобные «зигзаги»  в отношении к институтам государственного управления и местного самоуправления во многом объясняются целью реформ Петра I: создание целостного государства  с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям  политической элиты того времени.

Однако еще при жизни Петра I зародился антагонизм между бюрократическими государственными структурами управления и элементами самоуправления. В последующем  развитии возникшее противоречие углубляется  в связи с усложнением социально-экономической  и политической жизни страны.

В эпоху дворцовых переворотов (1725–1762 гг.) коренных преобразований государственных учреждений не произошло. При преемниках Петра I продолжал действовать установленный порядок, в соответствии с которым государственные учреждения состояли из высших, центральных и местных, а также законосовещательных, исполнительных и судебных и подчинялись императору.

Однако некоторые изменения  в системе органов управления произошли уже в годы правления Екатерины I, например:

1) создание Верховного тайного  совета, который установил надзор  за Сенатом и коллегиями;

2) лишение Сената законодательных  функций;

3) упразднение значительной части  провинций;

4) ликвидация многих местных  органов и учреждений, созданных  Петром I (в том числе Главного  магистрата);

5) подчинение городовых магистратов  губернаторам и воеводам[11].

В новой системе местного управления единственными органами управления и суда в губернии становились губернаторы, а в провинциях и уездах – воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские. Губернаторы и воеводы были обязаны:

а) исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий;

б) охранять тишину и спокойствие  на вверенной территории;

в) ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гуляющих и слоняющихся  людей»;

г) вести борьбу с разбоем, ведать местными тюрьмами, осуществлять быструю  расправу.

Также обширны были функции губернаторов и воевод в различных сферах местной  жизни:

1) в полицейской сфере: охрана  от огня, чумы, соблюдение чистоты  и общественного порядка на  улицах и торгах;

2) в военной области: комплектование  армии, осуществление рекрутских  наборов, квартирование войск, командование местным гарнизоном;

3) в фискальной сфере: контроль за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) населением, сбор подушной подати, хранение и распределение сборов.

Кроме административно-полицейских  функций губернаторы и воеводы  также осуществляли обширные судебные функции, заботились о распространении  прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, медицины. Таким образом, власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась  многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ[12].

В 1730 г. Анной Иоанновной Верховный тайный совет был упразднен, а Сенату возвращены прежние функции. В 1731 г. был учрежден Кабинет министров, который не имел четко определенной компетенции, а занимался любыми государственными делами по соизволению императрицы. Полный набор подписей министров (А.И. Остермана, князя А.М. Черкасского, канцлера Г.И. Головкина) заменял подпись императрицы в ее отсутствие[13]. Фактически Кабинет министров осуществлял исполнительную власть в стране, сосредоточив у себя все функции управления.

Необходимо отметить, что Елизавета I произвела целый ряд изменений в государственных учреждениях.

Во-первых, восстановление значения Сената как высшего законодательного государственного органа привело к необычайной  активности его деятельности. Причем деятельность Сената носила практический характер, так как в основном решались вопросы государственного хозяйства, государственного бюджета, переписи населения  и т. п.

Во-вторых, упразднение Кабинета министров, передача его функций Конференции. В нее вошли руководители военной и дипломатической коллегий и лица, назначенные императрицей.

В-третьих, учреждение Кабинета как  канцелярии императрицы.

В-четвертых, восстановление упраздненных ранее Берг– и Мануфактур-коллегий; ликвидация Коллегии экономии, которая занималась решением вопросов, связанных с землями церкви, передача ее функций Духовной канцелярии Святейшего Синода.

В-пятых, в 1743 г. в Петербурге был  восстановлен Главный магистрат, а  в других городах – магистраты, переименованные в ратуши. Однако эти органы только назывались органами городского самоуправления. Центральная  власть особенно резко проявляла  себя в случаях несвоевременного выполнения магистратами обязанностей по денежным сборам, вплоть до того, что  губернаторы и воеводы могли  держать бургомистров под арестом  до погашения задолженности. Эти  меры тормозили и без того медленное  развитие городов.