Становление и развитие российской государственности IX–ХVIII вв

Крупной вехой в развитии отечественного государственного управления справедливо  считается период царствования Екатерины II. Одной из главных целей ее государственной политики было создание правовой базы функционирования органов государственного и местного управления, повышение эффективности их деятельности.

Екатерина II критически относилась к  деятельности Сената, ее не устраивала продолжительность рассмотрения дел, неисполнение распоряжений Сената на местах, отсутствие в Сенате необходимой  информации, а главное, его широкие  законодательные функции. В Наказе 1767 г. Сенату отводилась роль «хранилища законов», то есть его основной функцией провозглашалось наблюдение за соблюдением законов, и только в случае обнаружения противоречий в законодательстве ему разрешалось делать представление императрице. После реформы 1775 г. Сенат вообще стал судебным учреждением.

При Екатерине II была значительно  развита система государственного управления, усовершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством. В 1769 г. был создан Совет при высочайшем дворе в качестве законосовещательного органа. Временным высшим государственным органом стала Комиссия, созданная как сословно-представительное учреждение (в нее вошли по одному депутату от Сената, Синода, коллегий, канцелярии, от уезда, города, от каждой сословной группы провинции). Работа Комиссии по анализу законодательства предшествовала разработке реформ государственного аппарата.

Императрица также произвела изменения  в центральных органах государственной  власти. В частности, в годы ее правления  были упразднены многие коллегии: Мануфактур-коллегия (в указе говорилось, что данная коллегия стала не нужна в связи с предоставлением населению полной свободы в заведовании фабриками), Берг-коллегия, Камер-коллегия, Вотчинная, Малороссийская и Юстиц-коллегия, Коллегия экономии, Ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия, а также реорганизованы Штатс-контора, Соляная контора, Монетная экспедиция и др. Осталось лишь три коллегии, функции которых было невозможно осуществлять в регионах: коллегия Иностранных дел, Военная и Морская. Таким образом, функции центральных органов государственного управления были сведены к общему руководству и наблюдению. Основные вопросы стали решаться на местах, коллегии постепенно утрачивали свои функции.

Особую роль стали играть органы политического розыска: Тайная розыскных дел канцелярия, а затем Тайная экспедиция Сената. Все крупные политические процессы проходили через эти органы. Для поддержания материального благосостояния дворян были созданы Дворянский, Купеческий и Государственный ассигнационный банки.

Отдельно следует отметить целенаправленную деятельность Екатерины II по совершенствованию административно-территориального устройства России и созданию 50 примерно равных по территории губерний, состоящих из 10–12 уездов. В целях повышения эффективности государственного управления, удовлетворяя многочисленные предложения дворянского сословия, часть государственных функций передавалась местным органам власти. Одновременно обеспечивалось централизованное государственное управление на местах, представленное институтом губернаторства.

Именно в период правления Екатерины II были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу.

Реформа 1775 г. решила очень важный вопрос для абсолютистского государства – создала на местах гибкую и более совершенную организацию власти, ликвидировав чрезмерную централизацию управления и перераспределив функции центральных и местных органов власти.

Во главе губернии по-прежнему оставался  губернатор, назначаемый верховной  властью, однако компетенция его  была ограниченна. Указом 1781 г. губернии были сгруппированы в наместничества, возглавляемые генерал-губернаторами, назначенными из лиц, пользовавшихся особым доверием Екатерины II. Императрица  поставила перед органами местного управления задачу: не только собирать налоги с местного населения для  государственных нужд, но и оказывать  ему ряд культурно-просветительских услуг[14]. С этой целью был создан приказ общественного призрения, обязанностью которого являлось насаждение в провинции  различных социальных и просветительских учреждений: школ, больниц, приютов, богаделен  и т. п.

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд, в состав которого входили земский исправник (или капитан) и два заседателя. Все они избирались уездным дворянством. Этот орган также относился к  системе исполнительно-полицейских  учреждений. Капитан-исправник исполнял решения губернатора, следил за местной  торговлей, проводил мероприятия по поддержанию чистоты, благоустройства  и гигиены, заботился «о сохранении и излечении рода человеческого», следил за исправностью дорог и мостов, наблюдал за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда, производил предварительное следствие[15]. Власть исправника распространялась на весь уезд, кроме уездного города, который  входил в компетенцию городничего (или коменданта).

Понимая необходимость развития промыслов  и торговли, Екатерина II в интересах  купечества издала 21 апреля 1785 г. «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», которая по сути явилась первым правовым актом, утвердившим местное самоуправление в городах, предоставив им определенную самостоятельность. Этот документ окончательно оформил юридическое положение города как самостоятельной административной единицы, подчеркнув его отличие от сельского поселения.

Жалованная грамота устанавливала  права и привилегии городов. Так, например:

1) было закреплено право собственности  на принадлежащие городу земли;

2) города могли иметь школы,  трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать  место и время для торговли;

3) жители города были обязаны  нести установленные «тяготы», то  есть повинности и сборы, которые  местные власти не могли увеличивать  без разрешения правительства;

4) дворяне, военные и гражданские  чиновники полностью освобождались  от податей;

5) каждый город должен был  иметь свой герб, печать, дом для  собраний и архивы;

6) вводилось понятие городского  общества как совокупности обывателей  без различия сословной принадлежности;

7) в зависимости от происхождения  и размера капитала городское  население было разделено на  шесть курий;

8) городское общество получило  право выбирать органы городского  самоуправления независимо от  сословий.

Городское собрание избиралось из городских  обывателей, обладающих высоким доходом (проценты с капитала должны быть не менее 50 рублей) и достигших 25-летнего  возраста[16]. Городское собрание осуществляло следующие функции: предоставляло  губернатору информацию о состоянии  дел, реализовывало предложения  губернатора, проверяло городовые  обывательские книги, избирало должностных  лиц городского управления: городского главу, старосту, а также судей  и бургомистра. Кроме того, городское  собрание избирало из своей среды  Общую городскую думу.

Общая городская дума созывалась не периодически, а по мере надобности. Председательствовал в общей  городской думе городской глава. В ее функции входило избрание из своего состава гласных в Шестиглавую  думу, которая являлась постоянным исполнительным органом городского самоуправления. Шестиглавая дума состояла из шести членов (по одному из каждого  разряда) и под председательством  городского главы собиралась еженедельно. К ее функциям относилось решение  следующих вопросов:

а) прокорм и содержание городских  жителей;

б) развитие системы общественного  призрения;

в) предотвращение ссор и тяжб с  окрестными городами и селениями;

г) сохранение в городе мира, тишины и согласия;

д) наблюдение порядка и благочиния;

е) обеспечение города привозом необходимых  припасов;

ж) охрана городских зданий, поддержание  в должном состоянии городских  площадей, амбаров и магазинов;

з) приращение городских доходов;

и) разрешение сомнений и недоразумений  по ремеслам и гильдиям[17].

Но фактически многие сферы управления находились в ведении государственных  органов управления, местной правительственной  администрации, состоящей из дворян, в том числе и из-за нехватки местных финансовых ресурсов для  осуществления такой широкой  хозяйственной деятельности. Следует  отметить, что Жалованная грамота  впервые устанавливала городской  бюджет с указанием доходов и  расходов, по которым городские органы самоуправления несли ответственность  перед губернатором и Казенной палатой.

Жалованная грамота также предоставляла  определенные гарантии деятельности органам  местного самоуправления. Так же как  и дворянское собрание, городское  собрание не представало перед судом, но защищалось своим стряпчим (председателем). Одновременно разрешалось жаловаться на работу городского общего собрания и городской шестигласной думы в губернский магистрат. Государство, таким образом, выступало арбитром в разрешении конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами.

Реформы государственного и местного управления, осуществленные в период правления Екатерины II, создали благоприятные  предпосылки для оживления промышленности и торговли, развития городов и  системы государственного управления и городского самоуправления.

После прихода на престол Павла I последовала нейтрализация преобразований Екатерины II консервативными силами. Большая часть нововведений была ликвидирована или искажена вследствие проводимых контрреформ. В области государственного управления Павел I, во-первых, изменил порядок наследования императорского титула и сделал императорскую семью фактически государственным учреждением; во-вторых, вернул законодательные полномочия Сената, усилив его власть; в-третьих, восстановил ряд упраздненных ранее коллегий; в-четвертых, заложил основы министерского управления и кодификации законов; в-пятых, разломал систему местного управления.

В частности, Павлом I были проведены  следующие мероприятия:

1) упразднена Жалованная грамота  городам;

2) отменены должности наместников;

3) закрыты приказы общественного  призрения;

4) городское сословное управление  было слито с органами полиции;

5) городские думы ликвидированы;

6) изменено административно-территориальное  деление страны и принципы  управления окраинами империи  (Прибалтийским губерниям, Украине  и некоторым другим территориям  вернули традиционные органы  управления)[18].

12 сентября 1798 г. был издан Устав  Санкт-Петербурга, который определял  новую организацию городского  управления. Его особым органом  стала «Комиссия о снабжении  резиденции припасами, распорядком  квартир и прочих частей, до  полиции относящихся» под председательством  генерал-губернатора. Исполнительным  органом было городское правление  или ратгауз. Его председатель и секретари назначались правительством, другие члены избирались. Подобная система управления была введена в феврале 1799 г. в г. Москве. Указом от 4 сентября 1800 г. Павел I предписывал создавать ратгаузы во всех городах, за исключением тех, которые состояли на «особых привилегиях». Ратгаузы непосредственно подчинялись администрации и совместно с ней ведали городскими делами. Эти исполнительные органы заменили упраздненные императором городские думы. Председатель ратгауза назначался императором по определению Сената, а его члены частично назначались правительством, частично избирались городским обществом.

Подобный порядок просуществовал относительно недолго. После дворцового переворота 11 марта 1801 г. «Городовое положение» 1785 г. было восстановлено и продолжало действовать до реформ Александра II. Многие преобразования Павла I были противоречивы: с одной стороны, централизация, укрепление и сосредоточение власти в руках царя, ликвидация элементов самоуправления, с другой – возврат к разнообразию форм управления и самоуправления на национальных окраинах.

2.2. Тенденции развития  государственного управления в  XIX в.

В XIX в. Россия вступила как самодержавная  империя, занимающая первое место в  Европе по численности населения  и военной мощи, но вместе с тем  имеющая феодально-крепостническую  систему хозяйства. Несмотря на то что в начале XIX в. продолжал развиваться капиталистический уклад, Россия оставалась аграрной страной. Главной причиной, затруднявшей всестороннее развитие российского общества, современники называли крепостничество. Поэтому устранение крепостничества стало главной задачей управления страной, обеспечения ее поступательного развития.