Становление и развитие российской государственности IX–ХVIII вв

В этот период Русь представляла собой  типичную раннефеодальную монархию. Высшими органами управления были великий  князь, именовавший себя «государем всей Руси», и Боярская дума. Власть великого князя определялась заключенными договорами с князьями, боярами, церквями и ограничивалась их иммунитетными правами, которые впоследствии были сокращены, а затем и отменены. Несмотря на то что великий князь обладал большими правами в области законодательства, управления и суда, его власть значительно ограничивалась Боярской думой.

Боярская дума, состоявшая из княжеско-боярской аристократии, была постоянно действовавшим органом, заседавшим регулярно и решавшим вместе с князем все основные вопросы управления, законодательства, суда и внешней политики. Боярская дума не имела отдельной от князя компетенции. Мнения, представленные в Думе, иногда составляли оппозицию княжескому мнению. Однако ни экономически, ни политически бояре не были заинтересованы в сепаратизме и противопоставлении себя князю.

В это время была структурирована  налоговая система государства: введен единый посошный налог, отменены финансовые привилегии землевладельцев, введены новые государственные налоги, сборы и повинности (таможенные и торговые пошлины, ямская служба, городовое дело и т.п.). В результате денежной реформы в государстве была введена единая денежная система. Право чеканить монету предоставлялось лишь великому князю, деньги удельных князей были изъяты из обращения.

В конце XIV в. была реорганизована система вооруженных сил. В связи с расширением территории государства и потребностью защищать новые границы на военную службу стали привлекать не только старую феодальную знать, но и поместное ополчение из дворян. Каждый дворянин по призыву должен был привести на военную службу определенное количество людей соответственно своему окладу. Дворянские полки в дальнейшем составили значительную поддержку князю при решении вопросов государственного значения.

Центральные органы управления были представлены в виде приказов. В течение столетия образовалась система государственных органов, реализующих различные государственные функции. В форме приказной системы управления зародился бюрократический аппарат, который стал важнейшим признаком государственности. Первые приказы были созданы в финансовой и оборонной сферах. Одними из первых сложились приказы Большого дворца и Казенный (ведавший казной), позднее появились Разрядный приказ (управление военной службой), Посольский приказ (делопроизводство по внешнеполитическим делам, дипломатическая служба, охрана границ), Разбойный приказ (карательный орган), Ямской приказ (почтовая служба и иные средства сообщения) и т.д. Бояре и дьяки, служившие в приказах, получали жалованье из государственной казны и, таким образом, зависели от государства. Приказы окончательно оформились во времена правления Ивана IV Грозного.

С развитием оружейного дела помимо Разрядного приказа были созданы  Оружейная палата, Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел, Бронный, Аптекарский приказы. Отдельную сферу государственного управления составляли дела дворцовые и царского хозяйства, для решения которых утверждались Дворцовые приказы, например, приказы Большого дворца, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. По мере упорядочения и расширения государственных дел из Казенного приказа выделились Посольский, Поместный, Полоняничный (занимался сбором денег для выкупа военнопленных) и другие приказы. Возросшее количество налогов, окончательное закабаление крестьян привело к необходимости создания ряда судебно-полицейских учреждений: Разбойного (для надзора за деятельностью губных учреждений), Земского (для занятия разбойными и воровскими делами в Москве и Московском уезде), Челобитного, Холопьего и судных приказов.

Расширение территории Московского  княжества в XIV–XV вв. привело к усложнению административно-территориального деления. Княжества стали подразделяться на уезды, а те, в свою очередь, – на волости и станы. Городами и пригородными станами управляли наместники великого князя из бояр, а сельскими волостями – волостели из более мелких феодалов. Они осуществляли административно-полицейские, судебные, военные функции, ведали служилыми людьми в городах. За свое управление наместники и волостели не получали жалованья от великого князя, а брали с местного населения «корм». Такая система организации местных органов управления вошла в историю как «система кормления».

В начале XV в. окрепшая великокняжеская власть приступила к ликвидации удельных княжений. В итоге в Московском государстве сложился жестко централизованный способ управления, исключающий самоуправление. Существовали лишь элементы самоуправления, и то по причине недостаточной развитости государственного аппарата на местах. Так, в ХVI–ХVII вв. свободное население выбирало губные (полицейско-судебные) и земские (налоговые функции) органы, выполнявшие задачи в интересах государства. Постепенно они были поглощены воеводами – представителями центра.

В середине XVI в. начали свою деятельность земские соборы как высшие сословно-представительные учреждения совещательного характера, которые созывались царем для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики. Состав земских соборов был в основном устойчивым: в него входили Боярская дума, Освященный собор, а также представители сословий – поместного служилого дворянства и посадских (городских) верхов. С развитием новых органов исполнительной власти – приказов – их представители также вошли в состав земских соборов. За XVI – XVII вв. имеются сведения о 57 земских соборах[7].

В ходе образования централизованного  русского государства элементы местного самоуправления органически вплетались в ткань государственных учреждений. Местные потребности и интересы были растворены в общегосударственных  задачах.

Со временем центральная власть осознала негативные последствия созданного ею института наместничества и предприняла  попытку реанимации местного самоуправления. В XVI в. были проведены две радикальные реформы местного самоуправления – губная и земская.

Первая реформа 1549 г. по отмене системы  кормления и создания губных учреждений на местах относится ко времени правления  Глинских. В ходе реформы были учреждены  губные округа, каждый из которых охватывал, как правило, целый уезд. Жители уезда  собирались на общий всеуездный съезд, где избирали губного старосту. При губном старосте состояли целовальники (не более четырех человек), документы вел губной дьяк. Все они составляли губную избу.

Губное самоуправление было оплотом  дворянства, которое заняло ведущие  позиции в губных органах. Вначале  губные органы занимались сыском разбойников, но постепенно их компетенция расширилась. Сначала губным старостам и целовальникам  была передана часть судебно-административных дел кормленщиков (уголовные дела и полиция), затем к их ведению  были также отнесены дела о воровстве, следствие, заведование тюрьмами, регистрация  приезжих и проезжих людей и т.п.

Наместник уже не вмешивался в разбойные  дела и только получал полагавшиеся ему судебные пошлины. В 1550 г. был  издан новый «Царский судебник», где четко определялись права  и обязанности наместников, предусматривались  наказания за взяточничество и другие злоупотребления. Ряд статей посвящался ответственности наместников и  контролю за ними со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников[8].

Дальнейшие шаги по созданию земских  учреждений были проведены Иваном IV. В 1555–1556 гг. Иван Грозныйиздал приговор царский «О кормлениях и о службах», принял «Уставную земскую грамоту», внес изменения в Судебник. Данные мероприятия вошли в историю как земская реформа, сутью которой стала замена института наместничества выборными земскими учреждениями. Система кормления была упразднена, налог с населения (так называемый «кормовой оброк») стал поступать в ведение казенной, посольской и поместной изб. Местным населением сначала на неопределенный срок, а затем только на год избирались земские старосты и целовальники. На земские власти возлагались следующие функции:

1) раскладка, сбор и доставка  податей с ответственностью за  их недобор;

2) суд по «черным» делам (гражданские  и мелкие уголовные дела).

Таким образом, в середине XVI в. основными  сословно-представительными органами на местах были губные и земские  избы – выборные самоуправляющиеся  органы. Земские избы осуществляли финансово-налоговые функции, губные избы – полицейско-судебные дела. Именно отсюда пошло выражение «посадить на губу». Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем. Деятельность органов местного самоуправления контролировалась различными государственными отраслевыми приказами, число которых постоянно возрастало.

В начале 1560-х годов реформы были прерваны. Иван Грозный установил  зависимость местных органов  от центральной власти и ввел опричнину, которая подавила самоуправление на данных территориях. В опричных землях, то есть в особо выделенных владениях, принадлежащих лично государю, Иван Грозный установил особое управление по образцу общегосударственного: своя дума, свои приказы, своя казна. Оставшаяся часть территории страны именовалась земщина и управлялась по-прежнему: старыми государственными учреждениями и Боярской думой. Земское управление ведало общегосударственными делами под строгим контролем царя, без утверждения которого Боярская дума ничего не предпринимала. Сразу же после учреждения опричнины начался массовый террор.

Хотя в целом мероприятия  Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местной власти, земская реформа позволила перестроить  местное управление на сословно-представительных началах. Кроме того, к середине XVI в. были сформированы города, волости  и уезды, как территориальные  единицы для устройства местного самоуправления.

В XVII в. в системе государственного управления произошли функциональные изменения. Существенное сужение компетенции  органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией  управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением  территории страны. В это время  начался процесс формирования местных  государственных учреждений, которые  существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого  типа (таможнями, губными и земскими избами).

В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676 – 1682), непродолжительный по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В частности, был положен предел развитию служебной активности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах – губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ 1679 г.)[9].

Введение института  воевод оценивалось как контрреформа местного самоуправления. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находился город с уездом. Земские органы были подчинены воеводам. Кроме того, земский староста из избранного представителя местного общества превращался в назначаемого приказного человека. Компетенция воеводы была обширной, его ведению подлежали все вопросы местного управления и суд. Самостоятельность земских органов проявлялась лишь при раскладке податей. Обязанности воеводы в законодательстве четко не регламентировались, что создавало основу для произвола. И хотя система кормления была официально отменена, воеводы буквально обирали местное население.

На данном этапе отечественной  истории было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль  государственной власти, что соответствовало  процессу централизации системы  управления в Российском государстве.

XVIII век вошел в историю России  как период реформ Петра I: другим стал тип культуры, язык, мышление, уклад жизни. Эти перемены не могли не затронуть и систему государственного управления. Несоответствие приказного порядка управления государством новым задачам развития страны, нечеткое распределение полномочий между приказами, дублирование функций различных приказов, медлительность в решении дел, казнокрадство – все это привело к необходимости реформирования и государственного аппарата. Основной задачей преобразований в области управления было создание административной системы, проникнутой идеей централизации и всецело подчиненной верховной власти. Россия стала абсолютной монархией.

Первые Петровские реформы затронули  управление прежде всего в городах, где была осуществлена попыткавведения городского самоуправления. В 1699 г. был издан указ о самоуправлении городов и выборах бургомистров. Избранные бургомистры образовывали бургомистерские палаты или ратуши, ведавшие сбором доходов и управлением в городах.

Первой попыткой кардинального  административного преобразования стала губернская реформа 1708–1710 гг., когда государство было поделено на восемь губерний. Губернии первоначально делились на уезды с комендантом (воеводой) во главе. Но поскольку губернская канцелярия не справлялась с множеством уездов, то вскоре была введена промежуточная административная единица – провинция во главе с обер-комендантом. Провинции, в свою очередь, делились уже не на уезды, а на доли во главе с ландратом. Ландрат являлся выборным лицом от дворян, хотя всецело подчинялся высшей инстанции. Таким образом, местная власть продолжала носить сословный характер.