Социология права

–      декоммерциализацию государственной и муниципальной деятельности, в том числе путем делегирования ряда публичных социальных и правовых услуг негосударственным структурам (так, например, этот процесс давно происходит в сфере нотариальной деятельности);

–      обеспечение информационной прозрачности процесса принятия решений органами исполнительной власти, использования ими бюджетных средств, в том числе через доступ к финансовым документам государственных органов со стороны негосударственных организаций и средств массовой информации (определение перечня документов, подлежащих обязательному обнародованию, и проч.);

–      введение механизмов общественного влияния на деятельность ведомств (независимая экспертиза общественно значимых проектов решений, информирование, обратная связь и др.).

Изменение принципов государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти.

Это направление традиционно  является частью административных реформ, а в некоторых странах (США  в 90-х годах – "реформа Гора") иногда целиком охватывает содержание последней. Для противодействия  коррупции это направление чрезвычайно  важно, поскольку от того, насколько  высок статус государственного служащего, уровень оплаты его труда, насколько  прочны правовые и социальные гарантии для служащего, во многом зависит  мотивация честного служения.

Данное направление можно  разбить на следующие блоки (перечень, как и по другим направлениям, естественно, не исчерпывающий):

–      четкое определение регулирования статуса, в т. ч. ограничений (прежде всего, в отношении к предпринимательской деятельности) для лиц, избираемых или назначаемых на высшие государственные должности (министры, депутаты, губернаторы и проч.);

–      четкое определение статуса "политических назначенцев" (помощников, советников президента, премьера, министров и т.п.) и определение условий принятия их на службу и увольнения с нее, социальных гарантий после отставки, которая обязательно происходит вместе с отставкой "патрона";

–      определение оснований и порядка управления от имени государства пакетами акций, входящих в состав государственной или муниципальной собственности, в акционерных обществах с наличием государственной или муниципальной собственности; ответственности за это государственных служащих;

–      установление твердых и понятных социальных и материальных гарантий для каждой категории государственной службы, в том числе при отставке;

–      введение ограничений для перехода на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были прежде подконтрольны данному должностному лицу (государственному служащему) или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией;

–      необходимость ротации служащих, в чьи функции входят прямые контакты с населением и бизнесом;

–      распространение ограничений, установленных для государственных служащих, на менеджеров государственных предприятий и предприятий с определенной долей госу-дарственного или муниципального участия;

–      установление механизмов, гарантирующих прозрачность динамики имущественного положения лиц в период прохождения ими государственной службы. В том числе:

- законодательно установленное  обязательное декларирование доходов  и имущества высшими должностными  лицами, государственными, муниципальными  служащими, депутатами и судьями;

- установление мер ответственности  (вплоть до отставки, лишения полномочий) за заведомый обман при декларировании  доходов и имущества;

- введение принципа информационной  прозрачности в отношении декларируемых  сведений при соблюдении неприкосновенности  частной жизни.

Координация антикоррупционной политики.

Речь здесь идет уже  не об одном из направлений антикоррупционной  политики, а о методологии ее реализации и контроля за эффективностью. Разумеется, антикоррупционная политика накладывает  соответствующие данности на все  государственные и муниципальные  органы. Но для них антикоррупционная  деятельность не является ведущей. В  то же время, если понимать борьбу с  коррупцией как полноценную и  имманентную современному государству  функцию, нужно признать, что необходим  публично-властный институт, на который  может быть возложена ответственность  за ее координацию (в каком-то смысле – за управление антикоррупционной  политикой).

Конечно, ни одна из функций  государства не реализуется каким-то одним единственным государственным  органом, тем более в системе, основанной на принципе разделения властей. Так, в России за функцию обороны  страны отвечают: Министерство обороны, Президент, Правительство, палаты Федерального Собрания. Однако только для Минобороны эта функция является основной. Поэтому, если нет органа, специализирующегося  на функции противодействия коррупции, можно сделать вывод, что она  не выделена в качестве одной из базовых, родовых задач государства.

Это не значит, что из-за отсутствия функциональной и институциональной  обособленности борьба с коррупцией вообще не может вестись. Правоохранительные органы и спецслужбы занимаются выявлением коррупционных проявлений и привлечением коррупционеров к ответственности. Время от времени появляются законы и подзаконные нормативные правовые акты, направленные на ликвидацию некоторых  условий, способствующих коррупции. Однако и "репрессивная", и "предупредительная" антикоррупционная деятельность не позволяет достичь необходимой  результативности. С системным явлением бороться несистемными методами бессмысленно и даже в определенном смысле опасно, ибо это рождает в обществе коррупционный фатализм.

В мире существуют две концепции  специализированного антикоррупционного органа. Первая предполагает создание специализированного полицейского ведомства (или спецслужбы) по борьбе с коррупцией (такие органы были созданы, например, в Гонконге, Сингапуре, Индии), хотя и с некоторыми вкраплениями аналитической, мониторинговой антикоррупционной  деятельности. Вторая концепция (пока менее популярная) предполагает создание именно координационного гражданского органа.

Для России наиболее целесообразно  сегодня создание именно координирующего  органа по антикоррупционной политике, а не нового правоохранительного  органа.

Во-первых, нецелесообразно  совмещать сугубо полицейские функции  с иными. Во всяком случае, это нецелесообразно на первых этапах существования такого органа. Об этом свидетельствует и опыт функционирования антикоррупционных органов в ряде азиатских стран, где сугубо полицейские задачи явно доминируют над предупредительными и контрольными. Это тем более актуально для России, где гораздо более живы традиции "полицейщины", нежели традиции анализа и предотвращения. Сейчас важно переломить распространенное в стране мнение о достаточности лишь "сильной руки" в борьбе с коррупцией. Необходимо готовить общество к тому, что коррупции можно противостоять только планомерной и системной деятельностью. Поэтому, хотя и придется пережить период неизбежной критики в создании "еще одной бюрократической структуры", но по мере успехов антикоррупционного органа (при условии его политической поддержки) эта критика сменится общественным доверием.

Во-вторых, акцент на "полицейской" функции нового органа вызовет существенную оппозицию среди существующих правоохранительных органов и спецслужб. Это тем более опасно, что и без того, как говорилось выше, наша полицейская система нуждается в серьезном институциональном, функциональном и кадровом реформировании. Добавление в нее еще одного элемента лишь усугубит процессуальную и оперативную неразбериху.

В-третьих, статус правоохранительного  органа предполагает право ведения  этим органом оперативно-розыскной  деятельности и предварительного следствия. Но это значит, что антикоррупционный  орган в качестве полицейской  структуры (или спецслужбы) будет  поднадзорен прокуратуре. Целесообразнее, наоборот, поставить этот орган в определенном смысле над прокуратурой с тем, чтобы у него была возможность указывать на коррупционные проявления в деятельности самой прокуратуры.

Основные задачи координирующего  антикоррупционного органа могут быть следующими  
(в свою очередь разобьем их на группы):

1)   участие в разработке и осуществлении антикоррупционной политики:

–     разработка либо организация разработки направлений, форм и методов государственной антикоррупционной политики;

–     контроль и организация общественного контроля за реализацией государственной антикоррупционной политики;

–     координация государственных органов и организаций по проведению государственной антикоррупционной политики;

–     разработка либо организация разработки проектов антикоррупционных программ федерального значения и примерных региональных и муниципальных антикоррупционных программ;

–     разработка либо организация разработки проектов законов, направленных на устранение условий, способствующих коррупции;

–     организация антикоррупционной экспертизы и проведение антикоррупционной экспертизы принятых законов и подзаконных правовых актов;

–     проведение антикоррупционной экспертизы материалов конкретных уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях, по которым принято судебное решение либо по которым прекращено производство соответствующим органом дознания или предварительного следствия, и дача заключений о степени вероятности коррупционных проявлений в ходе рассмотрения этих дел;

–     публичное вынесение оценки решений и действий лиц, занимающих государственные должности в системе федеральной государственной службы, с точки зрения этики государственной службы с целью выявления и пресечения коррупционных проявлений;

–     контроль за динамикой имущественного положения лиц, занимающих государственные должности в системе федеральной государственной службы;

–     организация мониторинга и проведение мониторинга коррупции в Российской Федерации;

–     привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности;

–     разработка и обнародование в СМИ индексов уровня коррумпированности, позволяющих сравнивать между собой регионы, отрасли, крупные предприятия, решения органов власти и деятельность конкретных их представителей;

2) взаимодействие со структурами  гражданского общества:

–      привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодействию коррупции, обеспечению прозрачности, открытости и честности в государственном управлении;

–      создание общественного наблюдательного совета при антикоррупционном органе;

–      поддержка общественных объединений, чья деятельность направлена на борьбу с коррупцией; помощь в организации антикоррупционного фронта;

–      поддержка практики общественного мониторинга, осуществляемого авторитетными антикоррупционными общественными организациями, за выполнением политиками пред-выборных обещаний в сфере борьбы с коррупцией;

–      включение неправительственных организаций в процесс создания региональных, местных, ведомственных "островов неподкупности", а также в процесс контроля за динамикой коррупции;

–      привлечение предпринимательских структур (через ассоциации малого и среднего бизнеса, отраслевые союзы предпринимателей и проч.) к участию в отдельных антикоррупционных программах и в антикоррупционной государственной политике;

–      оказание поддержки усилиям журналистского сообщества по выработке и обеспечению соблюдения правил профессиональной этики, внедрению стандартов журналистского расследования;

3) антикоррупционное просвещение  и формирование антикоррупционного  мировоззрения:

–      разработка и осуществление антикоррупционных образовательно-просветительских программ и кампаний с целью преодоления пассивности общества в восприятии коррупции как угрозы национальной безопасности;

–      формирование понимания коррупции как опасного социального явления, привычность которого не снижает степень его опасности. В этой связи необходимо постоянное распространение информации о реальных масштабах коррупции, об ущербе, который несет общество и государство в результате коррупции, о других ее негативных последствиях, о причинах, ее порождающих;

–      разъяснение значения норм корпоративной этики (государственных служащих, бизнеса, СМИ, общественных организаций) как основы для обеспечения прозрачности профессиональной или общественной деятельности;

–      разработка и популяризация стандартов деловой практики, пропаганда примеров успешных антикоррупционных программ других стран и регионов;