Социология права

Ограничение политической коррупции.

Политическая коррупция  является разновидностью "верхушечной  коррупции", причем разновидностью наиболее опасной, поскольку такая  коррупция имеет следствием принятие основных правовых правил, устанавливаемых  в законах, подзаконных нормативных  и индивидуальных актах. Политическая коррупция – это использование государственных и общественных ресурсов для достижения политических целей.

Если низовая (бытовая  и деловая) коррупция, разлагая государственный  аппарат и общество, все же главным  следствием имеет установление нелегального налога на граждан, повышение цены за предоставление публичных услуг, то верхушечная, прежде всего политическая, коррупция способна даже менять приоритеты общественного развития, искажать подлинные  интересы страны и, в конечном счете, тормозит развитие государства, дестабилизирует  социальную ситуацию.

Политическая коррупция  существует практически во всех странах. Другое дело, что где-то ее питают институциональные  причины (несовершенство самого государственного механизма), а где-то – сугубо функциональные. Для сегодняшней России характерны именно институциональные пороки. Поэтому  на их ликвидацию, в первую очередь, должна быть направлена антикоррупционная  политика. Мы подчеркиваем эту особенность  потому, что названные ниже компоненты данного направления антикоррупционной  политики довольно специфичны и пригодны в большей степени для переходных государств. Однако и в странах  с развитой демократией также  необходим постоянный анализ принципов  и порядка формирования и функционирования властных институтов. С учетом сказанного разобьем данное общее направление  антикоррупционной политики на следующие  блоки.

1. Совершенствование избирательного  законодательства. Опыт показывает, что именно на стадии формирования выборных органов власти возможно образование коррупционных связей. Это может происходить как путем "делегирования" во власть представителей криминалитета, так и подкупа отдельных кандидатов и даже руководства партий, баллотирующихся на выборах.

Отсюда вытекают такие  меры, как:

–      приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании;

–      разрешение формировать избирательные фонды для сбора взносов заблаговременно, а не в период избирательных кампаний;

–      ужесточение контроля за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний и мер ответственности за нарушения;

–      ужесточение государственного и общественного контроля за выборными процедурами;

–      повышение роли средств массовой информации в независимом освещении избирательных кампаний и контроле за соблюдением избирательного законодательства на всех этапах;

–      повышение роли и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля.

2. Практика функционирования  демократических институтов во  многих странах показала, что  в деятельности представительных  органов всегда присутствует  такое явление, как лоббизм. И хотя некоторые страны (прежде всего, в Европе) до сих пор отказываются признать его в качестве легального механизма, лоббизм все равно присутствует. Поэтому некоторые государства, особенно в основе которых лежит англосаксонская модель права (США, Великобритания), решили просто упорядочить лоббистскую деятельность.

Есть явления, которые  целесообразнее не загонять в подполье, а попытаться минимизировать их негативные последствия. Поэтому лучше ввести четкий механизм лоббистской деятельности и даже шире – прозрачный механизм отстаивания интересов в законодательных  органах. Такой механизм предполагает не только принятие закона о лоббизме (или лоббистской деятельности), но и законодательное упорядочение всех парламентских процедур, в частности, для обеспечения прозрачности результатов  голосований в законодательных  органах.

3. И первый, и второй  блоки в рамках данного направления,  а также иные меры во многом, если не всецело, зависят от  того, как в данном государстве  устроена система сдержек и  противовесов. От этой системы зависит главное – подконтрольна ли совокупная государственная власть обществу, ответственна ли она перед ним, является ли прозрачным и обоснованным процесс принятия основополагающих государственных решений, в т.ч. кадровых.

Эта проблема актуальна для  любой страны, даже той, где, казалось бы, существуют давние демократические  традиции и устоялась определенная конструкция публичной власти. Дело в том, что рано или поздно меняются как внешние, так и внутренние условия, и это требует осмысления эффективности принятой модели и, возможно, ее пересмотра. Тем более, анализ эффективности  и степени оптимальности конституционных  конструкций необходим для посттоталитарных стран с еще слабыми традициями публичной политической жизни.

Так, в России установилась конституционная модель, предопределяющая слабость представительных (законодательных) органов, отсутствие четкого политического  лица исполнительной власти и главы  государства. Все это создает  питательную почву для политической коррупции. Отсюда естественным шагом  в антикоррупционной политике является пересмотр действующей модели организации  государственной власти. К мерам  по этому направлению можно отнести, как минимум, следующие:

• повышение роли парламента (например, введение института парламентских  расследований; более активное участие  представительного органа в формировании исполнительной власти и более эффективный  механизм парламентской ответственности  Правительства);

• изменение сути президентских  полномочий.

В связи с предложенной конкретизацией такого направления  антикоррупционной политики, как  ограничение политической коррупции, правомерно поставить вопрос: а не тождественны ли антикоррупционные  меры мерам, направленным на общее совершенствование  демократических институтов? Во многом тождественны. Но дело в том, что, когда  общество задумывается над совершенствованием своей политической системы, одним  из мотивов такой реформы неизбежно  является и снижение уровня коррупции. Поэтому, конечно, не только названные, но и многие другие антикоррупционные  меры служат одновременно и повышению  уровня демократизма в обществе, уровня эффективности управления, ликвидации застойных явлений в общественном развитии. И наоборот, стремясь демократизировать  публичную жизнь, повысить эффективность  управления и т.п., мы получим и  антикоррупционный эффект. Так что  в конечном счете неважно, какими именно мотивами продиктованы те или  иные изменения. Однако такие меры имеют  больше шансов быть поддержаны обществом, если они диктуются необходимостью снижения уровня коррупции (и, соответственно, становятся частью антикоррупционной  политики), а не только мотивами "совершенствования  баланса полномочий" или "большей  подконтрольности власти", которые  зачастую не воспринимаются обществом  как действительно серьезные.

Создание эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств.

Вряд ли нужно доказывать важность данного направления антикоррупционной  политики: именно соприкосновение с  бюджетными средствами создает наиболее питательную почву для коррупционных  возможностей. Оно (направление противодействия) – наиболее прагматичное, поскольку  приближено к возможностям реальной коррупции. Причем коррупция в этом сегменте является и наиболее вредной, поскольку махинации с бюджетными средствами наносят очевидный ущерб  прежде всего социальным функциям государства, а следовательно, больно бьют по наименее защищенной части граждан.

Для честных служащих наличие  или отсутствие финансового контроля не является сколь-нибудь значимым фактором в их деятельности. Но общество в  обозримой перспективе не может  себе позволить презумпцию повсеместной честности. Поэтому издавна существует институт контроля за расходованием "казенных денег". Весь вопрос - насколько эффективен этот контроль, насколько он всеохватен, а также насколько учитывает  то обстоятельство, что и контролеры далеко не всегда могут оказаться  людьми, застрахованными от соблазнов. Смысл антикоррупционной политики на этом направлении и состоит  в поиске и применении все более  эффективных форм и методов контроля.

Обрисуем основные блоки  мер, составляющих данное направление  антикоррупционной политики (опираясь, прежде всего, на состояние дел в  современной России). В число наиболее актуальных мер входят:

–      установление максимально дифференцированной бюджетной классификации. Как известно, чем в более общей форме в законе о Федеральном бюджете (и актах о бюджетах других уровней) закреплены расходные статьи, тем больше появляется возможностей для манипулирования бюджетными средствами;

–      введение механизмов финансовой прозрачности при расходовании бюджетных средств государственными, муниципальными органами и учреждениями (принципы составления смет и их исполнения);

–      введение системы специализированных мер ответственности в отношении должностных лиц за нарушения при использовании бюджетных средств, а также персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения вверенными им средствами и имуществом;

–      обеспечение прозрачности государственных или муниципальных закупок и заказов, их конкурсный характер (там, где это невозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги) и прозрачность проведения конкурсов; аудит системы госзакупок;

–      законодательное ужесточение требований к финансовой отчетности государственных, муниципальных предприятий (в том числе раскрытие информации на уровне не меньшем, чем для частных компаний, акции которых котируются на бирже);

–      расширение функций и полномочий антимонопольных органов;

–      придание Счетной палате статуса основного органа государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств с расширением ее властных полномочий;

–      ликвидация института внебюджетных фондов;

–      уменьшение объема наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности;

–      завершение перевода обслуживания всех счетов Федерального бюджета в казначейство; ликвидация института "уполномоченных банков"; внедрение этого принципа по отношению к региональным и местным бюджетам.

Укрепление судебной власти.

Возможно, данное направление  не является универсальным для любой  антикоррупционной программы. В  развитых странах не стоит (во всяком случае остро) вопрос об укреплении судебной власти.

Но для переходных стран, в том числе России, – это  один из приоритетов как общего развития по пути к правовому государству, так и в борьбе с коррупцией. Причем укрепление судебной власти подразумевает  два равноценных вектора: снижение уровня коррупции в самой судебной системе и правовую эффективность  этой системы в борьбе с коррупцией "вовне".

Укрепление судебной власти предполагает разнообразные меры: и  введение новых институтов в системе  правосудия, и структурное переустройство судебной системы, и рычаги для изменения  правосознания судейского корпуса, в том числе путем вливания в него людей с развитым правосознанием. Наиболее актуальные для современной  российской действительности меры на этом направлении таковы:

–     введение административной юстиции, т.е. создание доступной специализированной системы судебного обжалования административных решений, нарушающих как частные, так и публичные интересы, либо фактов непринятия необходимых решений государственными и муниципальными служащими. Причем должен быть радикально усовершенствован институт компенсаций за ущерб, а также за нанесение морального вреда потерпевшим от чиновничьего произвола либо чиновничьего бездействия;

–     введение окружного принципа для расположения судебных органов. Это отнюдь не техническое нововведение, поскольку совпадение зоны судебной юрисдикции с административными границами (субъектов Федерации, районов, городов) неизбежно приводит к повышению возможностей незаконного влияния местных властей на суд и судей;

–     изменение порядка формирования судейского корпуса и применения дисциплинарных взысканий к судьям при сохранении гарантий независимости суда (здесь мы не раскрываем, как именно должны измениться принципы и порядок формирования судейского корпуса, а равно порядок его очищения или самоочищения. Ясно лишь, что сегодня эти принципы и порядок далеко не всегда гарантируют от попадания в число судей людей с сомнительной репутацией и, главное, от быстрого лишения их судейского статуса. В то же время подчеркнем, что проблема эта крайне деликатная, поскольку желание гарантировать честность судейского корпуса часто приводит к созданию модели, ставящей судей в зависимость от иных ветвей власти);

–     приоритетное финансирование судебной власти для обеспечения доступности судебной защиты всем гражданам и снижения уровня коррупции в судейском корпусе;

–     обеспечение информационной открытости судебных решений, в том числе через Интернет.

Совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб).

Несмотря на то, что акцент в антикоррупционной политике делается на устранение или минимизацию условий, способствующих коррупции либо облегчающих  коррупционную деятельность, это  не снимает актуальности постоянного  совершенствования методов выявления  и пресечения преступлений, относящихся  к коррупционным, а также деятельности по сбору и анализу доказательств преступлений в сфере коррупции с целью наказания виновных в суде (оперативно-розыскная деятельность, дознание, следствие, поддержание государственного обвинения в суде).