Одной из действенных путей
совершенствования процесса конституционного
регулирования и обеспечение
его единства, по мнению многих авторов
[3, с. 12, 5, с.27, 7,с.18, 9,с.24, 10,с.23], является
проведение в государстве эффективной
правовой политики отвечающей конституционным
требованиям. Так, по мнению И.М. Степанова
необходимость проведение политики
заключается в том что «Конституция
РФ представляет собой важнейший
политико-юридический документ, в
котором политика и право должны
быть представлены в органически
целостном виде, сбалансированы во
внутренне согласованное единство»
[14, с. 38]. Похожую точку зрения можно
найти и у В.О. Лучина. Он отмечает
что «политическая направленность
Конституции РФ - одно из важнейших
свойств, обусловливающих ее особую
роль в правовой системе, особое социальное
значение в обществе. Поэтому Конституция
создается государством для достижения
преимущественно определенных политических
целей и должна обладать необходимыми
для этого качествами» [11, с. 34].
Необходимо отметить, что
главное в проведении правовой политики
должны стать мероприятия направленные
на совершенствовании отношений
между государством и человеком,
соблюдении и защиты интересов личности
и общества. «В конституционном правосознании
россиян – отмечает П.Ю. Гуцев
необходимо всестороннее укрепление убеждения
о правомерности деятельности властных
структур приверженности должностных
лиц правовым и демократическим
ценностям их честности, неподкупности
и высоком профессиональном достоинстве.
Авторитет власти перед обществом
завоевывается благодаря длительным
усилиям, устойчивой правовой политики»
[2, с. 9].
Можно согласиться с и
утверждением И.Н. Клюковской о том
что «сегодня в российском обществе
очевидна дистанцированность госаппарата
от человеческих проблем, основанная на
бюрократизме, коррупции с одной
стороны и неверие в Конституцию
РФ, действующее право, возможности
и желания государства защитить
интересы гражданина - с другой…»[8,
с. 59].
К сожалению как показывает
практика чрезмерная идеологизация
в недавнем прошлом политических
и правовых отношений серьезно повлияла
на нравственные устои, отношение общества
к человеку к праву, развитие российской
правовой культуры в целом. Этому
способствовали такие объективные
и субъективные факторы, как негибкий
характер власти, постоянная необходимость
сдерживания социальной и национальной
конфронтации, поляризация ценностных
ориентаций правящей элиты и народа, разрыв
между официальной и народной культурой.
В результате отрицание ведущей роли права
и человека, приоритет идеологии, культ
социальности выдвигали на первый план
не отдельную личность, а социальную группу,
класс. Как следствие этого в российском
обществе сознании отсутствовало понятие
«общественного договора» граждан с государством
как равноправных партнеров – государство
воспринималось как репрессивное и заведомо
«нечестное» по отношению к своим гражданам.
Это породило в обществе массовое не правовое
поведение, установление неформальных
практик общения с государством – в том
числе, путем подкупа чиновников, «круговой
поруки» и т.п.
Определяющей мерой в
обеспечении единства конституционного
регулирования отношений является
утверждение и признание в
обществе конституционных прав и
свобод человека, всемерное и широкое
их конституционное и в последующем
законодательное провозглашение, закрепление
и полное реальное обеспечение. «Сегодня
- отмечает В.Д. Зорькин - когда перед лицом
глобальных угроз и вызовов многие правовые
постулаты и принципы подвергаются пересмотру
и переоценке, от того, насколько своевременно
и эффективно государственная власть
находит и использует правовые способы
воздействия на стремительно меняющиеся
политические и экономические условия,
зависит в итоге защищенность граждан,
преодоление правового нигилизма и как
следствие дальнейшее развитие и процветание
государства» [6].
Практика реализации конституционных
норм в этом направлении показывает
что, несмотря на то, что Конституция
РФ - это творение человеческих «рук»,
результат мыслительной деятельности
конкретных людей от идей закрепленный
в ней до их воплощения в реальную
действительность дистанция огромных
размеров.
Как отмечает О.Ю. Рыбаковым
«в современной России в области
права наблюдаются следующие
тенденции: механизмы реализации прав
личности действуют неэффективно; слабеют
гарантии прав; нарушено равновесие между
правами и обязанностями; занижена
ответственность субъектов правоотношений
на фоне широкой декларации прав; взаимная
ответственность личности и государства
не сбалансирована. Тенденции права
определяют реальную почву осуществляемой
и возможной правовой политики в
сфере защиты прав и свобод личности
в современном российском социуме»
[13, с. 3]. По мнению Б. Шахаман « современные
Конституции не лишены недостатков.
В Конституциях имеется ряд противоречий
наблюдается непоследовательность
между ее нормами, пробелы и другие
недостатки, которые выявляются в
ходе ее претворения в жизнь. По своим
базовым идеям она содержит в
себе огромный потенциал, который, к
сожалению, пока еще не в полную силу
задействован» [15, с. 78-79].
Действительно сегодня даже
самые содержательно обоснованные
подкрепленные принудительной силой
государства правила поведения
граждан в обществе в случае несовершенства,
отсутствие правовой политики направленной
на обеспечении действенности механизма
их реализации подвержены натолкнуться
на различные социально-политические,
экономические противоречия. Не исключением
являются и нормы Конституции
РФ в сфере прав и свобод человека
и гражданина. Как отмечает А.Н. Зрячкин
«права и свободы человека, закрепленные,
в главе 2 Конституции РФ нуждаются
не только в их признании государством,
в том числе и на самом высоком,
конституционном уровне. Они должны
быть полностью обеспеченными и гарантированными
государством. Необходима планомерная
деятельность государства, направленная
на реализацию конституционных обязательств
перед человеком» [4, с. 34].
Проводимая в государстве
правовая политика по нашему мнению должна:
1. Ориентировать деятельность
государственных органов и должностных
лиц на повышение приоритета
конституционных прав, свобод и
интересов граждан. Как отмечает
А.В. Арбузов «в основе взаимоотношений
общества и государства должна
стать не просто политика, а
правовая политика, предполагающая
приоритет прав человека над
общественным благом. Выражение
специфических черт и сущности
правовой политики государства,
эффективность ее проведения
во многом зависит от того,
насколько глубоко политика проникает
в право, делая его политическим,
а право, в свою очередь,
овладевает политикой, делая ее
правовой, насколько разумно соблюдается
мера этого взаимопроникновения»
[1, с. 178].
2. Обеспечить эффективное
общественное развитие, основанное
на приоритете конституционных
норм;
3. Повысить эффективность
регуляции юридических процедур,
взаимоотношений граждан с органами
государственной власти. Необходимо
ввести в действие принцип,
по которому чиновник при разработке
правил регулирования обязан
доказывать не только государственным
органам, но и широкой общественности
необходимость и полезность предлагаемых
им процедур. А Уполномоченный
по правам человека в РФ
должен быть наделен правом
приостанавливать нормативные акты,
нарушающие конституционные права
и свободы граждан.
4. Ограничить граждан от
правового произвола, злоупотреблением
правом со стороны органов
государства;
Основные направления
антикоррупционной политики
Коррекция законодательства.
Смысл коррекции законодательства
применительно к антикоррупционной
политике состоит в том, чтобы
свести к минимуму легальные условия,
способствующие коррупционным проявлениям
или облегчающие их. Рассмотрим основные
недостатки законодательства, составляющие
коррупциогенный фактор.
Для исполнения нормы права
ее адресат вынужден затратить слишком
много ресурсов,что вызывает у
него желание "откупиться" от исполнения
данной нормы. В эту категорию
входят нормы материального права,
которые требуют от субъекта слишком
многих затрат (материальных, временных,
физических и т.п.), а также нормы
процессуального права, которые
допускают наложение дополнительных
потерь в процессе привлечения к
ответственности. В качестве коррупциогенного
фактора можно назвать и "пересечение"
контрольных полномочий правоприменительных
органов.
1. Для исполнения нормы
права ее адресат вынужден
затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание "откупиться"
от исполнения данной нормы. В эту категорию
входят нормы материального права, которые
требуют от субъекта слишком многих затрат
(материальных, временных, физических
и т.п.), а также нормы процессуального
права, которые допускают наложение дополнительных
потерь в процессе привлечения к ответственности.
В качестве коррупциогенного фактора
можно назвать и "пересечение" контрольных
полномочий правоприменительных органов.
2. Нормы права дают должностному
лицу слишком большую возможность
выбора между различными вариантами
поведения по своему усмотрению. Такая возможность именуется "дискреционными
полномочиями". Разумеется, в государственной
деятельности всегда будут существовать
такого рода полномочия.
Поэтому задача антикоррупционной
политики в данном сегменте гораздо
сложнее, чем если бы шла речь о
полной ликвидации свободного усмотрения.
Задача состоит, во-первых, в минимизации
таких возможностей, а во-вторых,
в компенсировании их жесткими процессуальными
нормами и эффективностью института
обжалования – как административного,
так и судебного.
3. Нормы права, регулирующие
поведение должностного лица, отсутствуют,
позволяя ему тем самым полностью
действовать по своему усмотрению.
Обычно такие нормы появляются
как ошибки в нормотворческом
процессе, вследствие чего образуются
широкие пробелы в законодательстве.
Заметим, что в развитой правовой
системе такие ошибки нивелируются
тем, что государственный служащий
хорошо осознает: известный принцип
правового государства "все,
что не запрещено, то дозволено"
распространяется только на тех
субъектов права, кто не имеет
полномочий (граждан, юридических
лиц в гражданском обороте), т.е.
тех, кто сам решает, реализовывать
или нет данное субъективное
право, но не действует в
отношении государственных и
муниципальных должностных лиц,
обладающих властными полномочиями.
Властные полномочия составляют
ядро компетенции, за пределы которой
чиновники не вправе выходить. Поэтому
отсутствие в законодательстве каких-то
регулятивных или запретительных норм
в отношении чиновника в правовом
государстве не порождает для
последнего дилемму – действовать
или не действовать по своему усмотрению
(разумеется, за исключением случаев
крайней необходимости). В тех
же странах, где принципы правового
государства еще не утвердились
и не стали стереотипами правового
сознания, отсутствие норм поведения
чиновников может спровоцировать последних
на использование законодательных
пробелов в коррупционных целях.
4. Законы нередко наделяют
органы исполнительной власти (правительство
и ведомства), а также должностных
лиц правом принимать подзаконные
нормативные акты либо молчаливо
предполагают такое право. Речь идет, соответственно, либо об отсылочных
нормах в законах либо о слишком общем
законодательном регулировании какого-либо
общественного отношения, что нередко
делает невозможным реализацию гражданами
своих прав без ведомственной конкретизации
порядка такой реализации. Тем самым облегчается
возможность частных случаев "захвата
государства" (state capture). Вообще, "захват
государства" – "покупка процесса нормотворчества"
заинтересованными лицами в личных или
узкогрупповых интересах.
Если суммировать сказанное,
коррекция законодательства предполагает
такое совершенствование процесса
законотворчества, а возможно, и
коренную его перестройку, чтобы
продукт этого процесса (закон) был
максимально готов и пригоден
для легального использования. В
этих целях необходимо добиться, чтобы
"на выходе" были соблюдены следующие
условия.
1. Реализация субъективных
прав, исполнение обязанностей гражданами,
соблюдение ими запретов должны
быть максимально облегчены. "Облегчение"
в данном случае, разумеется, предполагает
не отношение граждан к той
или иной норме вообще (в частности,
далеко не все с радостью
относятся к всеобщей воинской
обязанности, но это – уже
проблема иного свойства), а "разумную
достаточность" как самих правовых
условий или ограничений, необходимых
для реализации данной нормы,
так и порядка соблюдения этих
условий и ограничений.
2. Решения и действия
чиновников при взаимоотношениях
с гражданами по поводу реализации
их прав и исполнения обязанностей,
а также по поводу применения
мер ответственности за нарушение
норм права должны быть максимально
стандартизированы.
Это означает, во-первых, ликвидацию
или сведение к минимуму возможностей
для усмотрения должностного лица.
Во-вторых, стандартизация решений
и действий чиновников при взаимоотношениях
с гражданами означает процедурное
упорядочивание таких отношений.
В-третьих, эта стандартизация
предполагает довольно простой, ясный
и доступный механизм судебного
обжалования решений и действий
должностных лиц.
3. Законы при регулировании
общественных отношений должны
быть максимально конкретизированы
и лишены как пробелов, так
и отсылочных норм. В этих целях
требуется не только пересмотреть
и законодательно формализовать
правила юридической техники,
но и изменить процедуру представления
законопроектов на рассмотрение
законодательным органом.