Социология права

Данное направление целесообразно  разбить на два больших блока.

Блок первый – создание условий для минимизации (в идеале – ликвидации) коррупции в самих правоохранительных органах и спецслужбах. В некоторых странах (в том числе России), где есть основания считать многие полицейские структуры и спецслужбы пораженными коррупцией, речь должна идти фактически о проведении комплексной полицейской реформы.

В этом блоке можно выделить следующие меры:

–      проведение инвентаризации и ревизии системы правоохранительных органов и спецслужб для ликвидации необоснованного дублирования функций и полномочий;

–      усиление специализации правоохранительных органов, что ведет к повышению профессионализма их работников;

–      существенное повышение заработной платы работников правоохранительных органов при одновременной оптимизации их численности и усилении их ответственности, в том числе, путем установления в качестве квалифицирующего признака совершение корыстного преступления сотрудником правоохранительного органа (спецслужбы).

Блок второй – совершенствование полицейской деятельности и деятельности спецслужб по противодействию коррупции. К этому блоку можно отнести следующие меры:

• повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов  и спецслужб, внедрение в их работу современных информационных технологий;

• более глубокое интегрирование национальных правоохранительных органов  и спецслужб в международные  антикриминальные организации, в частности:

–      унификация представлений о доказательственной базе в сфере коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах о выдаче подозреваемых и обвиняемых лиц);

–      налаживание международного информационного обмена (в частности, о фирмах, практикующих подкуп и незаконное лоббирование);

–      заключение двусторонних и многосторонних международных соглашений о совместных оперативных мероприятиях;

–      заключение международных соглашений о взаимной правовой помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста;

• организация стажировок российских специалистов в странах, где были успешно реализо-ваны программы  борьбы с коррупцией;

• подготовка и выпуск современной  учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов.

Решение проблемы конфликта интересов.

Эта проблема приобрела в  последнее время значительную актуальность и, как следствие, популярность. О  конфликте интересов говорят  эксперты в области государственного управления, она поднимается политиками и журналистами. Так же, как в  свое время проблема коррупции, концепция  конфликта интересов получает заслуженную  известность.

В чем же сущность этой проблемы? Чтобы разобраться в концепции  конфликта интересов, сначала предпримем небольшой экскурс в теорию, а  потом обратимся к нескольким практическим примерам, иллюстрирующим проблему с разных сторон.

Традиционно, когда мы говорим  о противоречиях между интересами, подразумеваются противоречия либо межличностного характера, либо такие  противоречия, которые возникают  между интересами индивида и группы индивидов. Однако конфликт интересов  как устоявшийся научный термин означает более конкретный случай.Конфликт – открытое столкновение; борьба за ценности и претензии на определенный статус, в которой целями являются нейтрализация, нанесение ущерба или уничтожение соперника.

Концепция конфликта интересов  была разработана для описания и  анализа ситуаций, складывающихся в  весьма специфических условиях. Речь идет об одном из элементов или  характеристик принципал-агентской  модели. Напомним: в рамках классической модели "принципал – агент" существует, как минимум, два субъекта отношений. Во-первых, это принципал, который может быть как индивидуальным, так и коллективным субъектом  взаимоотношений. Он является непосредственным или же опосредованным собственником  ресурсов, которые используются для  достижения его целей. Во-вторых, это  агент, которому принципал передает право управления ресурсами для  реализации поставленных им, принципалом, задач в обмен на вознаграждение.

В простейшем случае, когда  принципал обладает собственными ресурсами, модель принимает упрощенный вид  и выглядит как отношения между  нанимателем и наемным работником. Работник может быть более или  менее прилежным, трудолюбивым и  честным. Хозяин, в свою очередь, может  быть более или менее строгим, справедливым и щедрым.

В более сложных случаях  – таких, как государственное  управление – принципалом является часть или все общество, располагающее  определенными ресурсами. Для артикуляции  и агрегации мнений по поводу того, как и на что следует использовать эти ресурсы, могут использоваться самые разнообразные процедуры, но основной принцип все равно остается: коллективный принципал передоверяет управление ресурсами для реализации своих интересов агенту.

Как раз на этом этапе во взаимоотношениях принципала и агента могут возникнуть трудности. Проблема заключается в том, что агент  всегда был и останется всего  лишь человеком. А любому человеку свойственно  иметь собственные потребности  и интересы. Эти интересы очень  редко полностью совпадают с  интересами принципала. Чаще они совпадают  лишь частично или не совпадают вообще. Вот тут и возникает конфликт интересов. Можно сказать, что интересы разных индивидов (принципала и агента), сходясь в агенте, порождают внутренний конфликт интересов.

Таким образом, на прикладном уровне концепция конфликта интересов  описывает рассогласование интересов  принципала и агента, а практическая ценность этой концепции заключается  в анализе различных случаев  конфликта и поисках потенциальных  путей преодоления или нивелирования  этого конфликта.

Теперь рассмотрим несколько  наиболее стандартных ситуаций, связанных  с конфликтом интересов. Первый, очень  характерный и наиболее простой  случай – это совмещение агентом (чиновником) государственной службы и коммерческой деятельности. Такая коммерческая деятельность может вестись в различных формах. В большинстве стран государственным служащим запрещено совмещать работу с коммерческой деятельностью, поэтому достаточно редко чиновник оказывается непосредственным собственником коммерческой организации. Чаще бывает, что родственники чиновника оказываются вовлеченными в бизнес непосредственно или через владение акциями или долями в капитале коммерческой организации.

В данной ситуации чиновник, обладая конфиденциальной ("инсайдерской") информацией и дополнительными  рычагами воздействия (знакомства, связи, взаимные услуги), может конвертировать их в неконкурентное преимущество. Кроме того, устанавливаемые с  другими коммерческими организациями  отношения могут служить ширмой для нелегального воздействия на решения, принимаемые госорганом, в  котором работает чиновник. Проще  говоря, коммерческая деятельность чиновника – это чрезвычайно коррупциогенная среда, способствующая искажению первоначальных целей и задач работы отдельных чиновников и целых государственных органов. С точки зрения конфликта интересов, в данном случае чиновники (агенты) предают интересы общества, народа (коллективного принципала) в угоду собственным корыстным интересам.

Эту потенциальную проблему сформулировать достаточно легко. Если чиновник получает материальные стимулы  только от принципала, то конфликт интересов  будет минимален. Дело в том, что  в такой ситуации чиновник будет  максимально заинтересован в  преуспевании своего работодателя –  государства, от которого он и получает все свои средства к существованию. Единственным источником проблем здесь  может быть идеологический конфликт, который остается за рамками нашего анализа.

В том же случае, когда  источников материального стимулирования чиновника несколько – государство, частный бизнес, взятки и т.д., –  возникает проблема предпочтения, и  выбор чиновника в пользу того или иного источника финансирования становится неочевидным. Именно по этой причине в большинстве развитых стран законодательство о государственной  службе оказывается довольно строгим. Именно из-за этой проблемы России столь  необходима реформа государственной  гражданской службы.

Как отмечалось, уже существуют испытанные инструменты преодоления  такого рода проблемы. Одним из законодательно оформленных требований к российскому  чиновнику является запрет на личное ведение коммерческой деятельности (правда, значительно сложнее избежать "семейственности" государственных  служащих. Однозначно эффективных инструментов в этой сфере, пожалуй, просто не существует. Тем не менее, попытки преодолеть эту проблему должны предприниматься).

Теперь обратимся к  анализу еще одной классической ситуации, одновременно способствующей возникновению конфликта интересов  и являющейся его следствием. Предыдущий пример характеризовался распределением чиновником ренты от государственной  службы между различными людьми –  родственниками, друзьями и проч. Однако существует еще один способ избежать контроля со стороны государства  и общества за нецелевым использованием ресурсов: распределение ренты во времени.

Идея заключается в  том, что чиновник, предоставляя неофициальные  услуги, получает гарантии безбедного существования в будущем. Своеобразная "взятка в рассрочку". Существует несколько механизмов реализации таких  нелегальных взаимоотношений между  чиновником и бизнесом.

Первая модель может быть названа "эффектом шлепанцев" – чиновник оказывает услуги бизнесу на условиях дальнейшего трудоустройства на исключительных основаниях. На практике это очень часто встречается: после отставки или увольнения чиновник оказывается моментально трудоустроенным на хорошую должность в коммерческой компании, работающей в сфере, которой этот чиновник недавно управлял. Вторая модель является логическим продолжением первой и называется "эффектом вращающихся дверей". Чиновник мигрирует из бизнеса на государственную службу, обратно в бизнес, потом вновь на государственную работу и т.д.

Такую ротацию отследить  достаточно просто. Но привлечь чиновника  к ответственности на таком основании  практически невозможно. Тем не менее, предпринимаются попытки урегулировать  и эту проблему. Так, в проекте  реформы российской государственной  службы предусматривается запрет на занятие управляющих постов в  коммерческих организациях, работающих в той же сфере, что и чиновник. Предполагается, что такой запрет будет действовать несколько  лет после отставки или увольнения.

Таким образом, конфликт интересов  в государственной службе может  принимать самые различные формы. Незаконные интеракции могут быть закамуфлированы  самыми разнообразными методами. Однако суть проблемы всегда остается той  же: чиновник (агент) предает интересы государства и общества (принципала), доверяющих ему управление ресурсами, и использует эти ресурсы для  удовлетворения собственных потребностей и интересов. Эта проблема очень  тесно связана с коррупцией. Поэтому  необходимо в рамках антикоррупционной  политики уделять существенное внимание разрешению этого конфликта или  минимизации его последствий.

Упорядочение системы и структуры, ревизия функций органов исполнительной власти.

Данное направление можно  считать основной частью тех мер, которые обычно называются административной реформой. Разумеется, никакая реформа  не может быть непрерывно длящейся. Как же в таком случае это направление  включается в антикоррупционную  политику?

Дело в том, что структурное  и функциональное упорядочение органов  исполнительной власти не обязательно  должно описываться понятием "реформа". Речь идет лишь о постоянном общественном и государственном внимании к  данному, очень важному сегменту, где чаще всего и находятся, так  сказать, коррупционные ниши. Таким  образом, речь идет не обязательно о  собственно упорядочении, но и о  постоянном изучении исполнительной власти, чьи система, структура и функции  не могут быть неизменными.

Для современной России более  актуальным является уже не столько  изучение исполнительной власти, сколько  именно административная реформа, т.к. несмотря на возникновение принципиально  иного, по сравнению с тоталитарным, общественного строя, фактически так  и не было проведено комплексной  перестройки системы государственного управления. И это служит одним  из самых активных резервуаров коррупции.

Отсюда названное направление  антикоррупционной политики включает в себя:

–      установление обоснованных критериев для определения оптимальной структуры ичисленности органов исполнительной власти. За изменениями структуры органов, их статуса и функций часто стоят корпоративные, а не общегосударственные интересы; создается психологическая неуверенность руководителей ведомств в собственном будущем; отсутствуют обоснованные критерии изменения структуры, что порождает возможность корыстного лоббирования со стороны тех или иных закулисных групп; бесконтрольно растет численность государственного аппарата;

–      ликвидацию институциональных причин для конфликта интересов (в частности, создание такой системы и структуры органов исполнительной власти, чтобы в одном и том же органе не совмещались, например, функции определения правил, контроля и предоставления публичных услуг);