Российское чиновничество в XVIII-XIX веках: правовой статус и материальное положение

Постепенно  сложилась система чинопочитания, когда чувство личного достоинства  уступило место достоинству положения  в иерархии чинов и должностей. С екатерининских времен (вторая половина XVIII в.) в общественное сознание вошло  правило «чин чина почитай». Одним  из проявлений чинопочитания было титулование. В XIX в. такими общими титулами стали  для I и II классов «Ваше высокопревосходительство», для III и IV классов — «Ваше превосходительство», для V класса — «Ваше высокородие», для VI— VIII классов — «Ваше высокоблагородие», для IХ—XIV классов — «Ваше благородие». Указанные титулы сложились постепенно на практике и законодательно были закреплены лишь в 1883 г.

При письменном сообщении использовались как общие, так и частные титулы. Например: Его превосходительству товарищу министра финансов тайному советнику №. В  конце XIX в. частный титул по чину и фамилия стали опускаться. При  личном обращении использовался  только общий титул.

Положение в  обществе, измеряемое классами чинов, получило значение главной жизненной  ценности. В записке Николаю I «О народном воспитании» А.С. Пушкин писал: «Чины сделались страстью русского народа... В других землях молодой  человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопится вступить как можно ранее в службу, ибо ему необходимо 30-ти лет быть полковником или коллежским советником... Конечно, уничтожение чинов (по крайней мере гражданских) представляет великие выгоды; но сия мера влечет за собою и беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изменение постановлений, освященных временем и привычкою».

Попытки ликвидировать  Табель о рангах в XIX в. предпринимались  неоднократно, но она благополучно дожила до Октябрьской революции 1917 года.

Русское законодательство второй половины XIX в. выдвигало несколько  условий для поступления на государственную  службу.

Во-первых, лицо, поступающее на службу, должно было быть подданным Российской империи. По общему правилу к занятию государственных  должностей иностранцы не допускались. Исключения были сделаны для служащих ведомств народного просвещения, горного  и почтово-телеграфного.

Во-вторых, согласно закону, льготы по происхождению при  поступлении на службу имели дети потомственных и личных дворян, офицеров и чиновников (получивших личное почетное гражданство), дети священнослужителей православного и армяно-григорианского исповеданий, дети купцов первой гильдии  и т.д. Все эти лица могли быть приняты на службу в первую очередь, даже если бы и не удовлетворяли  некоторым другим условиям, например по образованию. Тем самым они  имели привилегии при поступлении  на службу в силу тех или иных заслуг своих предков.

Лица, не имеющие  права на поступление на службу по своему происхождению, а таковыми были лица податных классов, могли получить это право по образованию. То есть лицо, имеющее свидетельство об окончании  курса средних или высших учебных  заведений, могло занимать должность  в государственном учреждении. Лица, окончившие средние учебные заведения (гимназии, реальные училища и духовные семинарии) с золотыми и серебряными  медалями, при поступлении на службу сразу зачислялись в нее с XIV классом. Прочие производились в  этот чин Табели о рангах в сокращенные  сроки. Лица, окончившие высшие учебные заведения (университеты, лицеи: Императорский Александровский, Демидовский юридический, училище правоведения, военно-учебные заведения, большинство институтов) получали чины, соответствующие ученой степени или званию, с которыми они кончили курс.

Согласно  университетскому уставу 1884 года студенты, получившие на выпускных экзаменах  диплом первой степени, при поступлении  на службу утверждались в чине X класса, второй степени — в чине XII класса. В вузах, где сохранилась степень  кандидата и звание действительного  студента, — соответственно выпускники утверждались в X и XII классах. Выпускники Александровского лицея могли начать службу в IX классе Табели о рангах. Такие  же права получали и выпускники училища  правоведения. В отличие от выпускников  других высших учебных заведений  они были обязаны прослужить в  ведомстве юстиции: обучавшиеся  за свой счет — четыре года, обучавшиеся  за счет казны — шесть лет.

Лица, получившие степень доктора наук, утверждались в чине VIII класса, а степень магистра — в чине IX класса (К концу XIX в. Формальным осталось требование получения  воспитания в России. Не служило препятствием к службе различие в вероисповедании. Лишь для лиц иудейской веры сохранялись определенные ограничения. Перешедшие в православие не лишались права на государственную службу.

В соответствии со статьей 156 Устава о службе «на  канцелярские и другие должности  во всех правительственных и общественных учреждениях, где места предоставляются  по назначению от начальства и по выборам, воспрещается прием женщин даже и  по найму». Исключение было сделано  для учебных и медицинских  учреждений, почт и телеграфа, местных  учреждений Государственного контроля, некоторых должностей в управлениях  казенных железных дорог. При этом они  не получали «каких-либо прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых». И все же к концу XIX в. на государственной  службе находилось более 38 тыс. женщин.

Важным условием принятия на службу являлся возраст. Законодательство устанавливало для  поступления на службу минимальный  возраст в шестнадцать лет, а  причисленным к гражданской службе даже четырнадцать лет. Однако начало действительной службы считалось с момента достижения шестнадцатилетия. Существовали возрастные ограничения для занятия некоторых должностей.

Особые ограничения  были установлены для незаконнорожденных, даже если бы они были воспитаны дворянами. Эти лица могли быть приняты на службу только при следующих условиях: 1) если бы они были предварительно записаны в податное состояние и потом уволены из него; 2) если они окончили курс в учебном заведении, аттестат которого дает право поступления на службу.

Одним из условий  начала государственной службы являлось обладание гражданской честью. То есть лица, запятнавшие себя преступлениями или «порочным поведением», не могли  быть приняты на службу. Такими лицами автоматически становились те, кто по суду был лишен всех прав состояния или некоторых прав и преимуществ. Существовали временные ограничения для лиц, вышедших или исключенных из духовного звания (для священников — на двадцать лет, для дьяконов — на двенадцать).

Наконец, с  введением в 1874 г. всесословной воинской повинности, поступление на государственную  службу оговаривалось предварительной  службой в вооруженных силах,

Прошение  о назначении на должность подавалось на высочайшее имя. Поскольку практически  неосуществимо непосредственное назначение всех должностных лиц, подобное практиковалось лишь в отношении небольшой группы чиновников. Так, назначение и перемещение  по должностям первых четырех классов  совершалось высочайшими приказами  и именными указами Правительствующему Сенату. При этом чиновники первых трех классов (должности членов Государственного Совета, сенаторы, члены Святейшего Синода, министры и главноуправляющие, равно как и их товарищи, члены  комитета и совета министров, генерал-губернаторы  и т.п.) назначались непосредственно  императором. Чиновники IV класса (директора  департаментов министров, обер-прокуроры  Сената, прокуроры судебных палат, губернаторы) и некоторые чиновники V класса (вице-губернаторы, управляющие казенными палатами и т.п.) назначались императором  по представлению министров. Император  утверждал городские головы Петербурга и Москвы, а также губернских предводителей  дворянства и академиков, хотя они  на эти должности избирались. Чиновников V и VI классов назначал министр. Он же назначал всех чиновников в своем  министерстве. Назначения на все прочие должности от VII до XIV классов производились  соответствующими начальниками.

Чиновникам  было запрещено занимать должности  одновременно в разных ведомствах. Однако на практике подобное случалось  по соглашению соответствующих руководителей. Допускалось оно и на основании  высочайшего повеления. Запрещалось  также занимать должность в учреждении, если родственник чиновника являлся  руководителем данного учреждения.

Ст. 705., Устава о службе перечисляла качества каждого  лица, претендующего на должность: «1) здравый рассудок; 2) добрая воля в  отправлении порученного; 3) человеколюбие; 4} верность к службе Его Императорского Величества; 5) усердие к общему добру; 6) радение о должности; 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток; 8) правый и равный суд всякому  состоянию и 9) покровительство невинному  и скорбящему».

Поступление на службу устанавливало особые отношения  чиновника с верховной властью, от имени которой ему пришлось бы действовать. Поэтому все служащие при первом поступлении на службу были обязаны принести присягу главе  государства. Ее содержание было тождественно с текстом общей верноподданнической  присяги. Независимо от общей присяги, уставы отдельных учреждений и ведомств требовали принятия специальной присяги (члены Государственного Совета, судьи и т.д.).

Кроме присяги, все чиновники, определяемые к должности, обязаны были дать подписку в том, что они не принадлежали и не будут принадлежать к каким-либо тайным обществам.

Довольно  подробно регулировались законодательством  права и обязанности служащих и их взаимоотношения.

Законодательство  предусматривало право служащих на защиту их безопасности и достоинства. С 1878 г. была изменена подсудность дел  служащих. Их дела были изъяты из ведения  окружных судов с участием присяжных  заседателей и переданы судебным палатам. Закон предоставлял должностному лицу защиту в интересах службы, ограждал его от насилий и оскорблений. Служащие имели право требовать  выполнения своих распоряжений. Если они при этом встречали сопротивление  и неповиновение, то закон квалифицировал эти действия как преступления против порядка управления. Если над чиновником совершались насильственные действия или угрозы его жизни в целях  удержать его от исполнения возложенных  на него обязанностей, то состав преступления определялся тем, что преступник имел в виду не оказание неуважения должностному лицу, а тем, что воспрепятствовал чиновнику исполнить его обязанности. Наказанию подлежало даже «оказание  неуважения к присутственному месту  во время его заседания... словами  или действием, или в бумаге, поданной в это место» . Преследовалось также «составление, подкидывание и распространение ругательных писем, сочинений или изображений, оскорбительных для управлений или должностных лиц».

Законодательство  регулировало чрезвычайно тонкий вопрос о законности приказа начальника. Чиновник был вправе не исполнять  приказ, если он счел его противным  интересу верховной власти. Тогда  он был обязан доложить о содержании приказа высшему начальству, а, в  крайнем случае, императору. Согласно Уложению о наказаниях, «начальник, который прикажет, или же угрозами или обольщениями или иным образом  склонит или побудит подчиненного сделать в круге действий его  по службе что-либо противное законам, подвергается за сие самое высшей мере определенных за то противозаконное  дело наказаний» . Исполнивший такое распоряжение подчиненный также подлежал наказанию, но в меньшей мере.

Согласно  статье 711 никто из служащих в исполнении возложенных на него обязанностей не должен смотреть ни на какое лицо, ни на какие предложения, а тем менее на партикулярные письма, хотя бы от первейших лиц в государстве. Чиновник в своей деятельности должен был руководствоваться только законом.

Бездействие должностных лиц, равно как и  превышение власти подвергались наказанию. Уголовному преследованию подлежали  небрежное обращение с казенным имуществом, растрата или присвоение денежных сумм или имущества, служебные подлоги, взяточничество или вымогательство.

Статья 665 Устава о службе запрещала все так  называемые, приношения начальствующим лицам от обществ и сословий, как  в совокупности, так и отдельно, под каким бы то видом не было, в изъявление благодарности путем  денежных пожертвований, вещами, адресами, выставлением в публичных местах портретов и т.п.

Чиновник  был обязан хранить государственную тайну и раскрытие ее приравнивалось к государственной измене. Он не имел право без разрешения начальства публиковать в печати какие-либо сведения, касающиеся внутренней и внешней политики Российской империи (статья 727). Особенно карался ущерб, который чиновник мог нанести своим действием или бездействием территориальной целостности Отечества. Согласно Уголовному уложению «уполномоченный России, виновный в действиях, направленных к заключению договора с иностранным правительством заведомо во вред России, или в дипломатических с иностранным правительством переговорах, клонящихся заведомо ко вреду России», наказывался каторжными работами (статья 116). Та же участь ждала виновного в сокрытии или порче (подлоге) документа, служащего заведомо доказательством права России по отношению к иностранному государству, равно в повреждении или перемещении пограничного знака или ином искажении линии государственной границы с целью предания иностранному государству части России (статья 117).

Чиновник  не имел права самостоятельно покинуть место работы или уйти даже после  увольнения, не сдав своей должности  заступающему на его место.

Закон требовал от начальства наблюдать за поведением и обхождением своих подчиненных  и побуждать их к добродетелям и похвальному любочестию, удерживая от безбожного жития, пьянства, игры и обманов. Если чиновник, по убеждению начальства, был неспособен добросовестно исполнять возложенные на него обязанности, был неблагонадежен или совершил поступок, о котором начальство хотя и знало, но доказать не могло, то он мог быть уволен вышестоящим должностным лицом даже без его просьбы и объяснения мотивов такого решения.