Разработка и принятие Конституции Российской Федерации

В остальных  позициях СФ выглядит по проекту сильнее, чем ГД. Особенно это подтверждается тем, что СФ утверждает изменения  конституционно-правового статуса  субъектов РФ; по представлению Президента РФ назначает на должность Председателя Правительства РФ, решает вопрос о  доверии Правительству либо его  отставке; по представлению Президента назначает на должность судей КС РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ, федеральных судей в составе Высшего судебного присутствия Федерации, а также назначает и освобождает от должности Генерального прокурора РФ; рассматривает предложенные Президентом кандидатуры в Совет Безопасности РФ; ратифицирует и денонсирует международные договоры; решает вопросы войны и мира; устанавливает ЧП или подтверждает акт Президента о его введении; вводит военное положение или выносит постановление в связи с его введением Президентом; рассматривает федеральные законы, принятые ГД; решает вопрос об отрешении Президента от должности.

Госдуме отведена более скромная роль. Она осуществляет законодательное регулирование  по вопросам, отнесенным к ведению  РФ; устанавливает федеральные налоги и сборы; осуществляет контроль за денежной эмиссией; учреждает государственные награды, устанавливает порядок учреждения и присвоения почетных званий РФ; объявляет амнистию; выдвигает обвинение против Президента РФ.

Законодательный процесс в ФС осуществляется, согласно проекту, по принципу нижней (ГД) и верхней (СФ) палат, а также возможности  президентского вето на принятый ими  закон.

В определении  направлений деятельности Правительства  проект традиционен - бюджетно-экономические  вопросы, собственность, социально-культурная сфера, обеспечение обороны страны и т.п.

Назначение  Председателя Правительства - прерогатива  СФ. Если он отклонит кандидатуру, предложенную Президентом, тот вносит в недельный  срок вопрос о назначении Председателя Правительства на новое рассмотрение СФ (т.е. неясно, та же или другая кандидатура - С.А.). При вторичном отклонении СФ кандидатуры вопрос о назначении вносится Президентом в недельный  срок на совместное рассмотрение обеих  палат ФС. Назначение Председателя Правительства в таком случае должно быть произведено не позднее  месяца со дня внесения представления  Президента, иначе он может принять  решение о досрочном роспуске ФС и назначить исполняющего обязанности  Председателя Правительства.

Проект дает право Правительству подать в  отставку, которая принимается или  отклоняется верхней палатой  по представлению Президента РФ. СФ по представлению Президента или  по предложению депутатов палаты может выразить недоверие Правительству. Если представление Президента о  недоверии или об отставке Правительства  не будет поддержано верхней палатой  либо рассмотрено в недельный  срок, Президент может повторно объявить о своем недоверии Правительству  или принятии отставки, что влечет отставку Правительства без рассмотрения вопроса СФ. Таким образом, у Президента сильные позиции по отношению  к Правительству.

Нельзя не отметить, что по проекту СФ может  выразить недоверие федеральному министру. Постановление СФ направляется Президенту, который в соответствии с представлением Председателя Правительства оставляет  в должности или освобождает  от должности федерального министра. Напомним, что по действующей Конституции ни одна из палат вообще не имеет права выразить недоверие отдельному министру.

В вопросах правосудия проект наряду с традиционными содержит и некоторые специфические предложения. В частности, он ограничивает полномочия Конституционного Суда РФ вопросами конституционности правовых актов и спорами о компетенции, отказав ему в полномочиях по оценке конституционности общественных объединений, правоприменительной практики, действий высших должностных лиц государства.

Предложен новый  институт в системе правосудия - Высшее судебное присутствие (ВСП). Этот орган состоит из Председателей  КС, Верховного Суда и Высшего Арбитражного суда РФ (они поочередно и председательствуют на заседаниях ВСП), их первых заместителей (заместителей), а также трех федеральных  судей, назначенных СФ по представлению  Президента РФ. ВСП дает толкование Конституции РФ, заключение о наличии  оснований для отрешения Президента РФ от должности; отстраняет от должности  федеральных судей, назначенных  СФ; принимает постановления по вопросам определения подсудности дел  судам РФ; вносит предложение Президенту РФ о кандидатуре на должность  и освобождении Генерального прокурора  РФ; рассматривает дела о конституционности  судебной практики, а также другие дела по представлению ФС, Президента, КС, Верховного Суда, Высшего Арбитражного суда РФ.

Таким образом, ВСП конституировалось как высший надсудебный орган, принимавший на себя также и ряд функций конституционного контроля и правосудия. Нельзя было не видеть в этом подрыв принципа независимости правосудия - ведь ВСП приобретало право оценок решений высших федеральных судов.

Проект содержит основы местного самоуправления в РФ. В частности, согласно ст. 5 местное  самоуправление отделено от государственной  власти и действует независимо и  самостоятельно. В гл. 8 "Местное  самоуправление" говорится о том, что оно осуществляется в городах, районах, селах и других территориальных  единицах. Органы местного самоуправления самостоятельно утверждают местный  бюджет, местные налоги и сборы, управляют  муниципальной собственностью, осуществляют охрану общественного порядка, а  также решают любые экономические, социальные и иные вопросы местного значения, не исключенные из их ведения  или не переданные государственным  органам. Органы местного самоуправления вправе делегировать отдельные свои полномочия первичным территориальным  коллективам общественного самоуправления (правда, что это такое, проект не расшифровывает).

Местное самоуправление осуществляется населением через различные  формы прямого волеизъявления (референдумы, собрания, сходы), через органы первичных  территориальных коллективов общественного  самоуправления, а также местными представительными и исполнительными  органами, мировыми судьями (ст. 130).

Проект предусмотрел весьма жесткий порядок изменения  Конституции. В частности, не могут  быть предметом поправок или пересмотра положения главы 1 Конституции. Если предложение об изменении положений  главы 1 поддержано двумя третями  голосов каждой из палат ФС, то Федеральное  Собрание распускается и созывается Конституционное Собрание, которое  либо подтверждает неизменность Конституции, либо объявляет о подготовке новой  Конституции РФ и устанавливает  для этого соответствующую процедуру. Таким образом, депутаты должны прекратить свои полномочия (все ли пойдут на это?), если хотят принципиальных изменений  Конституции.

* * *

С момента  опубликования президентского проекта  по существу пошла параллельная работа над двумя проектами - президентским  и проектом Конституционной комиссии. В мае-начале сентября 1993 г. сложилась обстановка, которую можно назвать "перетягиванием каната". Стороны - Президент и Верховный Совет - на словах были за поиск путей сближения и сотрудничества, но это не подкреплялось практическими шагами.

12 мая 1993 г.  в Верховном Совете РФ состоялось  совещание руководителей представительной  власти субъектов РФ. Председатель  Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов отметил, что делаются попытки навязать иллюзию некоей победы одной стороны, для чего теперь объектом политических споров избран проект новой Конституции. В предлагаемом президентском проекте есть заслуживающие внимания положения, их нужно рассмотреть и учесть при доработке официального проекта. Председатель Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькин, выступая на совещании, отметил, что по итогам референдума нельзя говорить о том, что кто-то "получил учредительную власть" и якобы теперь может идти "своим" путем к созданию нового Основного Закона страны.

В ответ 12 мая 1993 года Президент РФ издал Указ № 660 " О мерах по завершении подготовки новой Конституции Российской Федерации", согласно которому для завершения подготовки проекта Конституции 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание. Своим указом от 20 мая 1993 г. "О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации" Президент учредил Конституционное совещание, которое призвано было выработать альтернативный вариант конституции России.

Конституционное совещание состояло из 250 членов, работавших в пяти секциях: представителей федеральных  органов власти; представителей органов  власти субъектов Федерации; представителей местного самоуправления; представителей партий, общественных организаций, профсоюзов, религиозных конфессий; представителей товаропроизводителей и предпринимателей.

Всего для  завершения подготовки проекта были созданы две палаты Конституционного совещания : Общественная и Государственная. Общественная палата Конституционного совещания являлась организационной формой участия общественных объединений в конституционном процессе, взаимодействия этих объединений с федеральными органами власти. На Общественную палату Конституционного совещания возлагалась выработка предложений об изменениях и дополнениях к проекту Конституции Российской Федерации, а также рекомендации по политическим, социальным и социально-экономическим вопросам.

Государственная палата Конституционного совещания  стала организованной формой взаимодействия в конституционном процессе органов  государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Функции этой палаты были аналогичны функциям Общественной палаты Конституционного совещания – выработка предложений об изменениях и дополнениях к проекту Конституции Российской Федерации и рекомендаций по политическим и социально-экономическим вопросам.

Таким образом, Конституционное совещание было задумано как широкий форум, сочетающий представительство всех высших органов  государственной власти, а также  общественности. Он таким фактически и получился, хотя ряд приглашенных членов Конституционной комиссии, народных депутатов, а также политических партий участия в его работе не приняли.

Работа Конституционного совещания продолжалась. Более того, предполагавшаяся от него оперативность, когда за неделю участники выполнили бы подспудно ожидавшуюся от них миссию - поддержали бы в основном президентский проект, - не получилась. Все-таки участники рассматривали статью за статьей, и им требовалось время. Президент своим Указом от 16 июня 1993 г. "Об организации дальнейшей работы Конституционного совещания" принял решение о продолжении работы Конституционного совещания в период с 17 по 25 июня 1993 г., а Рабочая комиссия должна была представить Президенту текст проекта 25 июня. Реально работа Конституционного совещания продолжалась и в начале июля. А проект, поименованный как проект Конституционного совещания, был им одобрен лишь 12 июля 1993 г.

Проект Конституционного совещания по ряду вопросов содержал новые решения, отличные от президентского проекта.

В проекте  были скорректированы полномочия Президента. Из оснований отрешения Президента от должности исключено положение об умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека. Теперь речь идет о государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (это осталось и в действующей Конституции).

Число депутатов  Государственной Думы по этому проекту  увеличивается с 300 до 400 человек. Снимается  прямое указание об их избрании по территориальным  округам, в чем можно видеть предпосылку  допущения также и пропорциональной избирательной системы, т.е. избрания части депутатов по партийным  спискам. Определяется, что депутаты обеих палат работают на профессиональной постоянной основе (позже это осталось лишь для ГД).

По президентскому проекту Дума была очень слабым органом. Проект Конституционного совещания  усилил ее позиции, в том числе  за счет передачи ей отдельных полномочий от СФ - назначение Председателя Правительства  РФ, решение вопросов о доверии  Правительству или его отставке. Дума получает право назначать на должность и освобождать от должности  Председателя Центрального банка РФ, Председателя и половину аудиторов  Счетной палаты, Уполномоченного  по правам человека (ранее этот институт вообще выпал из сферы конституционного регулирования).

Финансовые  законопроекты теперь могут вносить  не только Президент или Правительство  РФ, но и другие субъекты права законодательной  инициативы, но требуется по ним  заключение Правительства (это осталось и в действующей Конституции).

Вместе с  тем усиливается роль СФ в законодательном  процессе. По президентскому проекту, если СФ не выскажется по поступившему из Думы закону, последний считается  принятым Федеральным Собранием (ст. 102). По проекту Конституционного совещания  ряд законов, поступивших из ГД, подлежит обязательному рассмотрению Советом  Федерации.

По президентскому проекту Президент получал право  распускать в определенных случаях  все Федеральное Собрание. По проекту Конституционного совещания это право распространено лишь на Думу. Она распускается, если после трехкратного предложения Президентом кандидатуры так и не назначит Председателя Правительства. Если дважды в течение трех месяцев ГД выражает недоверие Правительству, Президент или объявляет об отставке Правительства, или распускает Думу.

Конституционное совещание не поддержало идею Высшего  судебного присутствия. Соответственно были вновь зафиксированы за Конституционным  Судом РФ полномочия по оценке конституционности  общественных объединений, правоприменительной  практики. Однако права давать оценку конституционности действий высших должностных лиц за КС уже не предусматривается.

Существенно переработана глава о местном  самоуправлении. Указано, что оно  осуществляется через различные  формы прямого волеизъявления, через  выборные и другие органы местного самоуправления. Исключено указание об осуществлении местного самоуправления представительными и исполнительными  органами (как отражение позиции - на уровне местного самоуправления нет  разделения властей), мировыми судьями, органами первичных территориальных  коллективов общественного самоуправления. Появляется специальная статья о  гарантиях местного самоуправления.