Разработка и принятие Конституции Российской Федерации

В итоге появился третий вариант официального проекта  Конституции Российской Федерации, одобренный Конституционной комиссией 16 октября 1992 года.

VII Съезд народных  депутатов Российской Федерации  обсудил вопрос о ходе работы  над проектом новой федеральной  Конституции и постановил, что  проект основных положений Конституции  в обязательном порядке направляется  субъектам Федерации, а затем  выносится на всероссийский референдум.

Как известно, Президент не согласился с мерами, которые ослабляли его положение. 10 декабря 1992 г. Президент взял слово  сразу после начала работы Съезда и выступил с "Обращением к гражданам  России и ко всем избирателям", в  котором обвинил Съезд и Верховный  Совет в том, что они тормозят реформы и пытаются взять на себя чрезмерные функции. Президент потребовал назначения Съездом референдума с вопросом для граждан - "Кому вы поручаете вывод страны из экономического и политического кризиса, возрождение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России?".

После непростых  дебатов 12 декабря 1992 г. VII Съезд принимает  постановление "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации". Он назначил на 11 апреля 1993 г. проведение всероссийского референдума не по вопросу о доверии той или иной ветви власти, а по основным положениям новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации.

Противостояние  органов, конечно, не прекратилось. Но на некоторое время оно утихло, поскольку надо было вырабатывать основные положения новой Конституции  для их вынесения на референдум. Однако довольно быстро стало ясно, что, собственно говоря, на референдум выносить нечего - позиции, по которым  возможна согласованность сторон, фактически уже отражены в действующей Конституции  внесенными в нее поправками. То же, что разделяло стороны, - какой  ветви власти быть важнее - при прямом формулировании в виде вопроса референдума  означало бы новый виток конфликта, но с существенной особенностью: теперь сторонами в нем стали бы уже  и простые граждане.

Согласованный проект основных положений, выносимых  на референдум, так и не появился. Свой вариант подготовила Конституционная  комиссия. Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 29 января 1993 г. проект "Основных положений новой  Конституции Российской Федерации, выносимых на всероссийский референдум 11 апреля 1993 года" был им направлен  в постоянные комиссии палат и  комитеты Верховного Совета для рассмотрения, а также Президенту и Конституционному Суду РФ.

Постепенно  становилось очевидным, что такое  дорогостоящее мероприятие как  референдум вряд ли что дает, так  как он не мог примирить две  ветви власти. Как уже было сказано, основная масса основ конституционного строя уже была включена в Конституцию. А новые формулировки, которые  отражали бы баланс властей и устраивали бы их, так и не были найдены.

Верховный Совет  пришел к выводу о том, что проводить  референдум в этой ситуации не имеет  смысла. Созванный в начале марта VIII Съезд народных депутатов постановлением от 12 марта 1993 г. "О мерах по осуществлению  конституционной реформы в Российской Федерации (о постановлении VII Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации")" упомянутое постановление признал утратившим силу. VIII Съезд указал в своем постановлении, что надо проводить конституционную реформу в порядке, установленном Конституцией РФ, и считать недействительными не соответствующие ей и Федеративному договору соглашения и иные нормативные акты государственных органов и должностных лиц, направленные на перераспределение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ.

Съезд усилил позиции Правительства РФ, указав, что в его ведении сосредоточиваются  текущие вопросы государственного управления в области социально-экономического развития; это была еще одна попытка вывести Правительство из-под исключительного влияния Президента РФ.

Ответный  шаг Президента РФ последовал 20 марта 1993 г. В телевизионном обращении  к народу в этот день в 20-00 он объявил  о введении особого порядка управления страной, назначил на 25 апреля 1993 г. голосование  о доверии Президенту и вице-президенту, а одновременно - голосование по проекту новой Конституции и  проекту закона о выборах федерального парламента. Причем голосование за доверие Президенту и вице-президенту считалось одновременно голосованием за выносимые акты. На период особого порядка управления акты Президента и его деятельность по управлению страной приобретали приоритетный характер, попытки их отменить объявлялись не имеющими юридической силы.

Расценив  этим постановлением действия Президента как "покушение на конституционные  основы российской государственности", Верховный Совет обратился в  Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности действий и решений Президента в связи  с его Обращением 20 марта 1993 г. Конституционный Суд дал свое заключение 23 марта 1993 г. В нем констатировалось, что Конституцией и законодательством РФ не предусмотрена возможность введения особого порядка управления. Особые формы управления могут быть введены лишь в условиях чрезвычайного положения на основаниях и в порядке, предусмотренных законом. С учетом как названных, так и еще некоторых других соображений Конституционный Суд пришел к заключению, что Обращение Президента к гражданам России от 20 марта 1993 г., в котором он обнародовал свои действия и решения по введению особого порядка управления до преодоления кризиса власти, в ряде своих положений не соответствует Конституции РФ и Федеративному договору.

Тем не менее Президент назначил своим Указом референдум на 25 апреля 1993 г. - о доверии Президенту РФ (вице-президент не упоминался), а одновременно по проектам Конституции и Закона о выборах в федеральный парламент. Между тем по действовавшей Конституции он не имел права назначать референдум, это была компетенция Съезда и Верховного Совета.

Верховный Совет  срочно созвал внеочередной IX Съезд  народных депутатов РФ. События на нем накалились. Многие депутаты были недовольны действиями не только Президента РФ Б.Н.Ельцина, но и Председателя Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатова. Было решено провести голосования по вопросам об отрешении от должности Президента РФ и об отзыве Председателя Верховного Совета. Оба голосования не дали требуемого большинства.

IX Съезд принял 29 марта 1993 г. постановление "О  всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его  итогов и механизме реализации  результатов референдума".

С принятием  постановления Съезда от 29 марта 1993 г. сразу же возникла и такая проблема - считать ли вопросы референдума  имеющими конституционное значение? Ведь Съезд в пункте 2 постановления  предусмотрел, что решения по вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более  половины списочного состава избирателей. Иначе говоря, речь шла о варианте подсчета, установленном частью 4 статьи 35 Закона 1990 г. о референдуме РСФСР - для вопросов принятия, изменения  и дополнения Конституции РФ, где  требовалось именно такое большинство.

За доверие  Президенту проголосовали 58,7% избирателей  от числа принявших участие в  голосовании, сказали "нет" 39,2%. За одобрение социально-экономической  политики высказались 53% от принявших  участие в голосовании, против - 44,6%. Предложения о досрочном прекращении полномочий Президента и депутатов не прошли, необходимо было искать компромисс.

Со времени  проведения референдума в истории  разработки Конституции РФ начинается новый этап. Его определяющим моментом явилось то, что результаты референдума  Президент истолковал как подтверждение большей его легитимности, чем Съезда народных депутатов: и потому, что получил доверие по первому и второму вопросам, и потому также, что за досрочное переизбрание народных депутатов высказалось гораздо больше избирателей, чем за досрочное переизбрание Президента.

Президент пришел к выводу, что он вправе предложить народу свой вариант Конституции, в  котором были бы усилены позиции  Президента как главы государства, его определяющая роль по большинству  ключевых вопросов государственной  жизни. О намерении Президента в  кулуарах говорили еще в ходе подготовки к референдуму, а сразу после  оглашения его результатов это  уже и официально стало известно.

Верховный Совет  РФ исходил из другой позиции: поскольку  избиратели в своем большинстве  решили - пусть Президент и Съезд  работают дальше, надо, следовательно, завершить подготовку Конституции  и прийти к согласованному варианту текста. В оперативно принятом постановлении  от 29 апреля 1993 г. "О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации" Верховный Совет предложил Конституционной комиссии совместно с палатами завершить до 20 мая 1993 г. доработку и согласование с Президентом основных положений новой Конституции РФ и направить их на согласование субъектам РФ. Представительные органы власти субъектов должны рассмотреть на сессиях проект основных положений и до 10 июня направить в Конституционную комиссию свои замечания и предложения. 25 мая надлежало провести парламентские слушания по проекту основных положений новой Конституции с приглашением представителей органов государственной власти субъектов РФ и ученых-юристов. Конституционной комиссии было предложено доработать проект и представить его на рассмотрение Верховного Совета РФ. А он должен был завершить до 10 октября 1993 г. постатейное рассмотрение проекта. Не позднее 15 октября надлежало опубликовать доработанный проект новой Конституции. А на 17 ноября 1993 г. созывался Съезд народных депутатов "для рассмотрения и принятия новой Конституции Российской Федерации".

Однако Президент решил представить свой проект Конституции. Он был опубликован 5-6 мая в большинстве газет. Причем, из проекта, как это отметили практически все аналитики того времени, как-то выпало понятие "конституционный строй".

В отношении  статуса личности, прав и свобод президентский проект был под  явным влиянием проекта РДДР. А при формулировании положений Конституции относительно федеративного устройства Президент оказался заложником борьбы субъектов за усиление своих позиций в РФ. Объем законодательных полномочий республик и других субъектов по вопросам совместного ведения с РФ был неодинаков (хотя края, области и др. теперь также получают право на принятие законов). Федеральные законопроекты по вопросам совместного ведения направляются республикам, а их предложения рассматриваются в Верховном Совете РФ. Другим же субъектам законопроекты лишь направляются, судьба их предложений не обозначена аналогично в проекте. Для республик обозначено, что земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов республик. Для других субъектов данного положения нет. Перечень таких примеров может быть довольно длинным.

В проекте  отражены позиции сильного Президента РФ. Согласно ст. 70 он является главой государства. Президент - гарант Конституции, прав и  свобод граждан. Он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости  и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных  органов.

Проект предусматривал, что Президент назначает выборы Федерального Собрания; осуществляет после консультаций с председателями палат досрочный роспуск ФС в  случае, если ФС не примет решение, необходимое  для образования Правительства, и в других случаях, когда кризис государственной власти не может  быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией; назначает общенародный референдум (ст. 74). Надо ли доказывать, какие широкие возможности давали Президенту подобные формулировки.

Согласно  проекту (ч. 1 ст. 80), Президент является арбитром в спорах между государственными органами РФ и субъектов РФ, а  также между государственными органами субъектов, утверждает своим решением достигнутое соглашение по спорным  вопросам, а при недостижении согласия передает спор на рассмотрение КС РФ.

В случае принятия государственными органами РФ, субъектов  РФ или органами местного самоуправления актов, противоречащих Конституции и Федеративному Договору или нарушающих права и свободы человека, Президент приостанавливает действие этих актов и заявляет в соответствующий суд требование об устранении этих нарушений (ч. 2 ст. 80). Если учесть, что государственными органами РФ являются Федеральное Собрание, Правительство, министерства и госкомитеты, суды РФ, безграничность прерогативы Президента очевидна.

Президента  можно было отрешить от должности, по данному проекту, решением СФ только на основании выдвинутого ГД и  подтвержденного заключением Высшего  судебного присутствия обвинения  его в государственной измене или умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй  или умаляющем права и свободы  человека.

По проекту  Федеральное Собрание (парламент  Российской Федерации) является высшим представительным органом РФ. Оно  состоит из Совета Федерации и  Государственной Думы. В СФ избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. При этом от республик, автономных областей и автономных округов дополнительно  избираются депутаты, с тем чтобы в СФ депутаты от этих субъектов составляли не менее 50%. ГД состоит из 300 депутатов, избираемых по территориальным избирательным округам на основе единых норм представительства. Таким образом, предусматривалась только мажоритарная избирательная система.

Проект предусматривал работу обеих палат в форме  сессий, проводимых в одно и то же время. Палаты должны были заседать раздельно, но для рассмотрения ряда вопросов, предусмотренных Конституцией, возможны и совместные заседания.

По проекту  обе палаты совместно: принимают  федеральный бюджет и утверждают отчет о его исполнении; рассматривают  ежегодное послание Президента; утверждают принятие в РФ и образование в  ее составе новых субъектов РФ; принимают федеральные конституционные  законы; вносят поправки в Конституцию; решают другие вопросы, предусмотренные Конституцией.