Разработка и принятие Конституции Российской Федерации

Характерная особенность данного проекта - он не предусматривал существования федерального Правительства в качестве отделенной от Президента структуры во главе  с председателем. Т.е. здесь просматривается  как бы американская модель правительства  как штаба при Президенте.

Президент был  сильнее по данному проекту, чем  по проекту Конституционной комиссии. Можно сказать, что здесь авторы проекта - сотрудники Администрации  Президента - как бы перебрасывали  мостик к будущему президентскому проекту  Конституции в части полномочий Президента.

Закрепляя судебную систему, проект в качестве высших федеральных  судов называет Конституционный  Суд и Верховный Суд РФ.

В проекте  отведена важная роль Верховному Суду не только в делах правосудия и  надзора за судебной деятельностью  судов страны. Этому суду принадлежит  исключительное право лишения депутатского или делегатского мандатов членов Парламента, отстранения от должности Президента и Вице-президента, иных высших федеральных  должностных лиц системы исполнительной власти, а также федеральных судей. Верховному Суду также принадлежит  исключительное право роспуска Народного  Собрания - если вследствие отсутствия кворума на заседаниях в течение  не менее чем половины срока сессии НС не может осуществлять свои функции  либо приняло решение об изменении  конституционных основ (ст. 91).

Проект предусматривал создание системы местного самоуправления в рамках территориальных единиц, на которые делятся субъекты РФ. Единицы местного самоуправления именуются территориальными общностями, местное самоуправление отделено от государственной власти и осуществляет свою деятельность независимо и самостоятельно.

Проект Российского движения демократических реформ (РДДР) был подготовлен в 1992 г. по решению Политсовета Российского Движения демократических реформ, в руководстве которого активную роль играли мэр г. Москвы Г.Х.Попов и мэр г. Санкт-Петербурга А.А.Собчак.

По форме  устройства Россия - федеративное государство, в состав которого, по мнению разработчиков, входят республики, губернии и автономные национальные сообщества.

Авторы этого  проекта Конституции отказались от выделения компетенции Российской Федерации и вопросов совместного  ведения РФ и ее субъектов. Также обращает на себя внимание неравенство статуса субъектов: республик и губерний. Это видно и в следующем: федеральные органы не вправе издавать законы и другие нормативные юридические акты по вопросам, относящимся к ведению республик. По губерниям аналогичное регулирование отсутствует.

По замыслу  авторов проекта, Российская Федерация, республики, губернии, автономные национальные сообщества, муниципальные образования  обладают на праве публичной собственности  бюджетными средствами и другим имуществом.

Президент является главой государства (а не главой исполнительной власти), его высшим должностным лицом, представляющим РФ внутри страны и в международных отношениях. Он обеспечивает единство государственности, незыблемость конституционного строя, выступает в качестве гаранта Конституции и законов, прав и свобод граждан РФ. Он принимает меры по охране суверенитета РФ, независимости и территориальной целостности государства, обеспечивает нормальное, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов (формулировку, весьма напоминающую эти положения, мы находим в Конституции 1993 г.).

Президент избирается всем населением страны, срок полномочий - 5 лет, возраст - не моложе 35 и не старше 65 лет. Только в данном проектепредусмотрено, что результаты выборов должны быть подтверждены Верховным Судом РФ, председатель которого принимает присягу Президента на заседании Федерального законодательного собрания (ФЗС).

Высшим представительным органом РФ, осуществляющим законодательные, а также контрольные функции, является по проекту парламент - Федеральное  законодательное собрание. ФЗС состоит  из двух палат - Государственной Думы и Сената. Проект предусматривает  избрание депутатов обеих палат  прямыми выборами на 5 лет. В состав ГД входят 200 депутатов, избранных по территориальным округам. Сенаторы избираются по округам, образованным в  республиках и губерниях, - от каждого  субъекта по 2 сенатора. От республик  и губерний, в состав которых входят автономные национальные сообщества, дополнительно избирается один сенатор. Бывший Президент РФ пожизненно является сенатором, если сам не откажется  от этого.

Федеральное законодательное собрание - постоянно действующий орган, который рассматривает входящие в его круг вопросы на раздельных заседаниях ГД и Сената, а в случаях, предусмотренных Конституцией и регламентом, - на совместных заседаниях.

Для законодательного процесса данный проект фактически закрепляет принцип нижней и верхней палат, причем усложненный. Законопроект в  первом чтении рассматривают Государственная  Дума и после одобрения ею - Сенат. После одобрения Сенатом законопроект вновь передается в ГД для подготовки ко второму чтению. После одобрения  ГД во втором чтении законопроект поступает в Сенат. По одобрении Сенатом закон считается принятым (ст. 54). Принятый закон в двухнедельный срок подписывает и обнародует Президент РФ. В течение этого срока он вправе возвратить закон в Федеральное законодательное собрание для повторного рассмотрения. Если и тогда закон получает две трети голосов от общего числа депутатов, Президент обязан подписать и обнародовать закон (ст. 44).

Проект РДДР предусматривает создание Правительства  РФ, которое осуществляет исполнительную власть в РФ. Правительство относительно самостоятельно в своей работе.

В области  правосудия данный проект предложил  несколько своеобразных решений:

• создание Магистратуры - независимого от законодательной и исполнительной властей учреждения, в которое избираются судьи, должностные лица юстиции, профессора правоведения, члены Государственного Совета РФ, представители палат, комитетов и комиссий парламента (важнейшая задача учреждения - представлять кандидатуры для назначения судьями);
• предоставление субъектам РФ права устанавливать свою судебную систему и назначать судей республиканских и губернских судов;
• отказ от Конституционного Суда, возложение его функций на Верховный Суд РФ;
• образование прокуратуры при Верховном Суде РФ, ее концентрация на надзоре за законностью при возбуждении и расследовании уголовных и административных дел, а также опротестовывании в суде законов и иных нормативных актов любого уровня, противоречащих Конституции и федеральным законам.

Муниципальное самоуправление по этому проекту  осуществляется в границах территориальных  единиц. По решению населения или  органов муниципального самоуправления могут образовываться краевые, областные, районные земства, казачьи округа и  другие объединения муниципальных  общностей с установлением для  них единой системы самоуправления.

Муниципальное самоуправление осуществляют избранные  населением городские головы, мэры, казачьи атаманы, старшины, старосты сел и деревень, другие главы муниципальной  власти и создаваемые при них  исполнительные органы. Уставами и  положениями муниципальных общностей  может предусматриваться избрание населением городских, земских собраний, других представительных муниципальных  органов.

Если говорить о депутатах-коммунистах, то, вообще говоря, за 1990-93 гг. они предложили три проекта новой Конституции. Первый проект появился в газете "Советская Россия" от 24 ноября 1990 г. - через два дня после публикации проекта Конституционной комиссии - и обозначен как подготовленный инициативной группой народных депутатов РСФСР "Коммунисты России". Второй проект имел хождение внутри Верховного Совета РСФСР, он был внесен в апреле 1992 г. народным депутатом Ю.М.Слободкиным и считается проектом РКРП. По рабочим сведениям автора, проект не нашел поддержки у депутатов - членов КПРФ, поскольку предлагает неудачную конструкцию власти, прямолинейно направлен на реставрацию прежнего строя и не учитывает новые реальности России. Третий проект опубликован в газете "Правда" за 5 июня 1993 г. как подготовленный депутатской фракцией "Коммунисты России" Верховного Совета РФ и в уточненном варианте в "Российской газете" за 24 июня 1993 г., где обозначен как внесенный группой народных депутатов РФ, но замечания и предложения авторский коллектив просил присылать на адрес фракции "Коммунисты России". Этот последний вариант проекта считается вариантом КПРФ.

На содержании проектов отразилась эволюция не только нашего общества и государства, но и  самих коммунистов. Если сначала  проекты исходили из непризнания  намечавшихся в России перемен, то последний  вариант учитывает многие реформы, хотя и остается проектом Конституции  советского социалистического государства, хотя авторы и учли в названии Конституции новое название государства. Предыдущие проекты называются "Конституция РСФСР", этот - "Конституция Российской Федерации".

Проект Конституции  исходит из того, что экономическая  жизнь в РФ строится на многообразии и равноправии форм собственности, исключающих эксплуатацию человека человеком. В системе хозяйствования сочетаются государственное плановое управление и рыночное саморегулирование  экономических процессов. Вместе с  тем провозглашается, что основу экономической системы РФ составляет общественная собственность. Она выступает  в форме народной (федеральной  и субъектов РФ), коммунальной и  коллективной. Ведущей формой собственности  в РФ названа народная собственность. По проекту гарантируются также  личная собственность граждан, частнотрудовая собственность (индивидуальная, семейная), предназначенная для ведения хозяйственной деятельности. Таким образом, переплетаются идеи социалистической системы хозяйства и рыночной организации экономики в названных положениях проекта.

Закрепляя структуру  государственной власти в РФ, этот проект содержит сначала небольшую  главу о народных депутатах, далее  дает характеристику Верховному Совету РФ как высшему представительному  органу государственной власти и  единственному законодательному органу РФ, избираемому на 5 лет. Верховный  Совет состоит из двух равноправных, одинаковых по численности палат - Совета Республики и Федерального Совета. В СР депутаты избираются от территориальных избирательных округов. Половина депутатов ФС избирается от национально-территориальных округов, которые образуются в республиках и автономных образованиях по нормам: но 5 депутатов от каждой республики, по 3 депутата от автономной области и каждого автономного округа. Другая половина депутатов ФС избирается от территориальных округов, которые образуются в краях и областях, городах Москве и Санкт-Петербурге по нормам представительства, устанавливаемым законодательством РФ.

Верховный Совет - весьма влиятельный орган власти по данному проекту. Он, в частности, определяет внутреннюю и внешнюю  политику РФ, назначает Правительство  РФ, решает вопросы войны и мира, избирает судей трех высших федеральных  судов (Конституционного, Верховного и  Высшего Арбитражного), Уполномоченного  Верховного Совета по правам человека, дает толкование Конституции и законов  РФ, вводит чрезвычайное и военное  положения и др.

Проект коммунистов  отказался от поста Президента РФ. Ряд функций, характерных для  этого лица, он отдаст Президиуму Верховного Совета РФ, называя его "подотчетным  Верховному Совету РФ органом, выполняющим  функции коллективного главы  государства" (ст. 86).

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной  власти РФ назван Совет Министров  РФ. Председатель СМ назначается Верховным Советом по предложению Президиума Верховного Совета из числа кандидатов, выдвинутых депутатскими группами и фракциями. Состав СМ назначается Верховным Советом по предложению Председателя СМ после одобрения правительственной программы.

Организацию государственной власти для краев, областей и городов федерального значения проект предусматривает напрямую: представительные органы государственной  власти - это соответствующие Советы народных депутатов; органы исполнительной власти - избираемые ими исполнительные комитеты. Для автономной области  и автономных округов эту систему  должны установить федеральные законы о каждом из этих автономных образований. Организацию государственной власти в республиках проект не затрагивает, оставляя этот вопрос на решение самих  республик.

Местные Советы - районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские - в проекте  названы представительными органами власти на соответствующей территории и главным звеном местного самоуправления. Исполнительными органами местных  Советов являются исполнительные комитеты соответствующих Советов, отделы и  другие структурные подразделения.

В закреплении  судебной системы данный проект исходит  в основном из действовавших на тот  момент органов. Новшеством соответствующего раздела является глава о защите законности и правопорядка. В ней  говорится о том, что в этой защите принимают участие органы законодательной, исполнительной, судебной властей РФ, прокуратура, органы следствия, внутренних дел, безопасности, общественные объединения, трудовые коллективы и  граждане.

* * *

Но вернемся к процессу подготовки проекта Конституции  Российской Федерации.

VI Съезд народных  депутатов, состоявшийся в апреле, как уже говорилось ранее, не  принимал новой Конституции, хотя  и обращался к этому вопросу.  Однако он внес обширные изменения  в действующую, которые в сильной степени отразили то, что было заложено в проекте. Причину непринятия новой Конституции можно видеть в том, что по ряду принципиальных положений об организации власти выработать единую концепцию еще не удалось.

В постановлении VI Съезда «О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним» говорилось: одобрить общую концепцию конституционных реформ в РФ, положенную в основу проекта новой Конституции РФ, а также основные положения проекта, одобренного Верховным Советом РФ. Надлежало опубликовать проект для всеобщего ознакомления, организовать его широкое обсуждение, изучение общественного мнения по принципиальным положениям проекта. Верховный Совет и Конституционная комиссия должны были завершить доработку проекта и внести его на очередной Съезд народных депутатов.