Разделение властей как принцип правового государства

В XVII - начале XX в. была популярна идея господства законодательной власти над исполнительной и судебной. Так, один из основоположников теории разделения властей - Дж. Локк считал, что в "конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются"⁶⁵. Известны высказывания выдающихся американских конституционалистов Дж. Мэдисона и А. Гамильтона о том, что при республиканской форме правления законодательная власть должна доминировать над исполнительной. Видный русский юрист, депутат II Государственной Думы В.М. Гессен утверждал: "Обособление законодательной власти от властей подзаконных и господство ее над последними обусловлено, прежде всего, представительным характером ее организации"; "Господство законодательной власти, как власти верховной, является отличительным свойством правового государства..."; "Только парламентский строй, всесторонне подчиняющий правительственную власть законодательной, соответствует сущности демократического принципа, природе народовластия"⁶⁶.

Следует заметить, что  идея эта отнюдь не являлась чисто  умозрительной, а, напротив, нередко находила вполне конкретное воплощение в государственно-правовой практике и в порядке обратной связи ею же подпитывалась. Дело в том, что баланс властей в той или иной стране на протяжении означенного периода никогда не представлял собой величину постоянную и неизменную; зачастую он менялся именно в пользу власти законодательной.

Идея господства законодательной  власти над другими властями и  сегодня находит поддержку среди  некоторых отечественных правоведов, несмотря на то что во второй половине XX - начале XXI в. она устарела, противоречит действительному положению вещей. В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин полагают, что ведущая роль законодательной власти в государственном механизме "обусловлена, во-первых, тем, что осуществляющий ее орган - парламент - получает легитимацию путем прямого волеизъявления населения страны (всеобщие выборы) и выступает, таким образом, как орган народного представительства; во-вторых, тем, что эта ветвь власти наделена исключительным правом законодательствовать и именно она создает ту правовую основу, в рамках которой только и могут действовать другие ветви г. в."⁶⁷. В другой работе В.Е. Чиркин пишет: "В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной"⁶⁸. Такую же позицию отстаивают авторы коллективной монографии "Правовое государство: реальность, мечты, будущее". В этой работе, в частности, отмечается: "В ходе взаимодействия властей какая-то власть все-таки должна выйти на первое место, занять главенствующее положение, иначе весь государственный механизм может оказаться в ситуации нездоровой борьбы за первенство. С нашей точки зрения, такой властью может и должна выступить власть законодательная в лице представительного органа или же самого народа (например, референдум). Приоритетное положение законодательной власти можно объяснить тем, что она формулирует основные направления внутренней и внешней политики, конструирует и закрепляет правовые масштабы.

Ее предписания, облеченные в форму законов, занимают главенствующее положение по отношению ко всем остальным нормам"⁶⁹.

Принципиально иное мнение высказывает Г.Н. Чеботарев. Задаваясь  вопросом, "совместимо ли сложившееся  представление о разделении властей  как властей не только самостоятельных, но и не подчиненных никаким другим властям с верховенством власти законодательной", он подчеркивает, что "само понятие "верховенство" предполагает подчиненность, а потому совершенно очевидно, что указанной совместимости быть не может"⁷⁰. С.А. Авакьян также считает, что при практической реализации принципа разделения властей представительные органы верховенства не имеют"⁷¹. Развивая это положение, он отмечает, что "на вопрос о равенстве представительных, исполнительных и судебных органов или верховенстве одних над другими трудно дать однозначный ответ", ибо все они "занимают в системе свои ниши, а возможности воздействия друг на друга никак не могут использовать для того, чтобы поставить себя выше других"⁷².

Приведенные суждения Г.Н. Чеботарева и С.А. Авакьяна весьма показательны. Пожалуй, ныне в российской юридической науке наиболее распространено мнение, согласно которому в развитых в экономическом отношении, демократических странах законодательная, исполнительная и судебная власти равнозначны и равноправны, что позволяет им с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга. "В пределах своей компетенции, - пишет Г.Н. Манов, - каждая власть самостоятельна, равна другим и независима от них, подчиняясь только закону"⁷³. Р.В. Енгибарян также полагает, что в правовом государстве существует баланс законодательной, исполнительной и судебной властей⁷⁴. При этом если и наблюдаются отдельные отклонения с точки зрения равенства властей, то они рассматриваются скорее как исключения из правила, досадные и по сути своей случайные огрехи, подлежащие скорейшему устранению.

Подобная позиция, по нашему мнению, мало сочетается с реальностью. Ее сторонники попросту выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое "идеальное" состояние государственного механизма, практически реализованное в основном в странах Запада, при котором в большей или меньшей степени, но в общем обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей. К этому идеальному состоянию, по их мнению, и следует стремиться. Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе.

По нашему убеждению, ни о каком реальном равенстве законодательной, исполнительной и судебной властей сегодня не может быть и речи. Очевидно, что в тех странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, первостепенная, можно даже сказать главенствующая, роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти. Конечно, в обстановке постоянно и достаточно быстро меняющейся политической ситуации баланс властей в демократических государствах характеризуется динамизмом, относительно высокой степенью подвижности. В различные периоды современной истории он не оставался стабильно-неизменным, а, напротив, постоянно менялся. Однако эти изменения были не столь значительны, ибо, несмотря ни на что, верховенство в подавляющем большинстве случаев сохранялось за исполнительной властью. Следует подчеркнуть, что это суждение не несет какой-либо оценочной и даже идеологической нагрузки. Мы просто фиксируем сложившееся положение вещей, констатируем бесспорный, как нам кажется, факт.

Этот факт, кстати, в  той или иной степени признают, прямо или косвенно подтверждают своими высказываниями и рассуждениями некоторые отечественные ученые-юристы. Так, А.А. Мишин называет правительство самым могущественным органом государственной власти⁷⁵. Развивая свою мысль, он далее пишет: "В системе высших органов власти зарубежного государства правительство является наиболее активным и динамичным элементом, в наименьшей степени подверженным правовой регламентации. Оно стоит над всеми другими высшими органами государства. Не будучи подвержено контролю со стороны, правительство имеет возможность само определять объем своих полномочий"⁷⁶. Л.М. Энтин отмечает: "Правительство в большинстве зарубежных стран осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства. В деятельности правительства находят свое выражение и практически реализуются общие и наиболее существенные общественные интересы"⁷⁷. К.С. Вельский подчеркивает: "И последовательный сторонник прусской монархии философ Гегель, и либеральный французский государствовед Эсмен, и умеренно-консервативный государствовед Н.М. Коркунов одинаково подчеркивали, что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства..."⁷⁸. Эти и аналогичные им суждения справедливы. Доказательств (или проявлений) могущества, доминирования исполнительной власти над другими ветвями власти множество. Приведем лишь некоторые из них.

Именно исполнительная власть, на вершине которой находится  правительство, сосредоточивает в  своих руках неизмеримо большие  по сравнению с другими ветвями  государственной власти финансовые, материально-технические, технико-технологические, организационные, людские и иные ресурсы.

Именно она обладает сегодня наиболее полной, если не сказать  исчерпывающей, информацией о процессах, происходящих во всех сферах жизнедеятельности общественного организма и на международной арене. Как не вспомнить здесь ставшее уже крылатым изречение: "Кто владеет информацией, владеет миром".

Кроме того, правительство  сегодня располагает чрезвычайно  большими возможностями воздействия  на все другие государственно-властные структуры, и прежде всего на парламент. Так, в частности, оно активнейшим образом вторгается в сферу, традиционно считавшуюся сферой исключительной компетенции высшего представительного учреждения, а именно в законодательный процесс.

Центральный исполнительный орган превратился в основной источник законодательной инициативы. В Западной Европе от 70 до 90% законопроектов исходят от правительства⁷⁹.

В его распоряжении - огромный арсенал средств для проведения "своих" или одобряемых им законодательных  актов через парламент. Приведем лишь один пример. Статья 48 (абз.1) Конституции  Франции предусматривает, что повестка дня заседаний Национального  Собрания и Сената включает в приоритетном порядке и очередности, установленной правительством, обсуждение внесенных им законопроектов и поддержанных им законодательных предложений⁸⁰. А согласно ст.48 Регламента нижней палаты парламента, ее Председатель еженедельно созывает Конференцию председателей⁸¹ для обсуждения порядка работы Собрания и внесения предложений по повестке дня в дополнение к вопросам, установленным правительством в приоритетном порядке. Таким образом, правительство определяет приоритетную, а Конференция председателей - дополнительную повестку дня. (Лишь одно заседание в месяц, в соответствии с абз.З ст.48 Конституции, отводится в приоритетном порядке для обсуждения повестки дня, установленной каждой из палат парламента.) При этом ни Конференция председателей, ни сама палата не могут что-либо изменить в предписанной исполнительной властью программе работы. Конституционный Совет в своем решении N 59-2 от 17, 18 и 24 июня 1959 г. недвусмысленно подтвердил, что приоритетная повестка дня, будучи "правительственным решением", не может быть предметом голосования в палате. Само же правительство вправе изменять приоритетную повестку дня по своему усмотрению (менять очередность рассматриваемых законодательных текстов, снимать с обсуждения или, напротив, ставить на обсуждение новые законопроекты или законодательные предложения) даже во время проведения заседания.

По мнению видного  французского юриста М. Дюверже, положения  ст.48 Основного закона фактически предоставляют  правительству право самостоятельно определять всю повестку дня заседаний палат парламента, ибо теоретически ничто не мешает исполнительной власти планировать ее так, чтобы попросту не оставлять парламентариям ни минуты на обсуждение интересующих их законодательных текстов. По свидетельству французских юристов Ж. Лапорта и М. Ж. Тюлара, на практике отчетливо просматривается стремление правительства максимально загрузить приоритетную повестку дня. В результате в Пятой республике правительство является почти полноправным хозяином повестки дня заседаний палат парламента; другими словами, именно оно практически полностью определяет ее содержание. А это означает, что исполнительная власть во Франции имеет возможность препятствовать рассмотрению высшим представительным учреждением тех законодательных актов, которые, по ее мнению, несущественны или, скорее, по определенным причинам нежелательны, и навязывать для обсуждения лишь те из них, которые считает нужными.

Аналогичных примеров множество. Они известны специалистам в области  конституционного права зарубежных государств, достаточно подробно описаны в соответствующей литературе и убедительно доказывают, что в демократических странах правительство на деле если не полностью, то в существенной степени контролирует не только первоначальную, но и все последующие стадии законодательного процесса, фактически оказывая на него решающее воздействие. Поэтому неудивительно, что подавляющее большинство принимаемых в этих странах законов имеют не парламентское, а правительственное происхождение либо прямо или косвенно лоббировались исполнительной властью. Так, например, из 1162 законодательных текстов, принятых французским парламентом с 1978 г. по июнь 1990 г., лишь 154 (что составляет 13,2%) имели парламентское происхождение. В Великобритании 95% законов принимается по инициативе правительства⁸².

Заметим, что подобное положение вещей в значительной мере оправданно: правительство располагает  всеми необходимыми возможностями  для подготовки на высоком профессиональном уровне, "со знанием дела" качественных законопроектов. Оно к тому же лучше других государственных органов представляет себе, какие вопросы общественного развития должны быть урегулированы законодательным путем в первую очередь, а какие могут быть несколько отложены.

Помимо этого, для некоторых  стран характерно ограничение (фактическое или конституционное) круга вопросов, по которым парламент может принимать законы. Так, высшее представительное учреждение Франции вправе законодательствовать лишь по определенному кругу вопросов, очерченному статьей 34 Конституции. Все иные вопросы, не упомянутые в ст.34, относятся к регламентарной области, т.е. регулируются правовыми актами исполнительной власти. Таким образом, демократический принцип, согласно которому сфера закона считается в силу своей природы неограниченной, оказывается нарушенным.

Справедливости ради отметим, что положения ст.34 Основного  закона не соблюдаются: как показывает практика, французский парламент  все же отстоял свое право высказываться  путем принятия законов по любому вопросу и в любой области  общественных отношений. И тем не менее сам факт закрепления в Конституции такого рода положений весьма симптоматичен. Налицо расширение (или по крайней мере попытка расширения) полномочий исполнительной власти за счет сужения прерогатив власти законодательной.

Наконец, общеизвестно, что подавляющая часть нормативных актов, применяемых в том или ином государстве, издается не парламентом, а правительством. Речь идет о делегированном законодательстве и о правительственных актах, носящих подзаконный характер. Иначе говоря, общество, его граждане и институты живут (особенно что касается повседневной жизни) не столько по законам, сколько по предписаниям исполнительной власти.