Разделение властей как принцип правового государства

Подобных фактов найдется немало. Но и перечисленных, на наш  взгляд, достаточно для того, чтобы  согласиться с тезисом, что в любой демократической стране исполнительная власть доминирует над всеми другими и ни о каком их равноправии в реальности не может быть и речи. В этой связи, кстати, становится очевидным, что огромное, по-видимому даже определяющее, значение для государственно-организованного социума имеет вопрос о том, кто находится во главе исполнительной власти, являясь тем самым центральной политической фигурой и концентрируя в своих руках наибольший объем властных полномочий. По существу, завоевать власть в нынешнем государстве - это значит возглавить его исполнительно-распорядительные структуры.

Доминирующее положение  исполнительной власти среди других властей в современных демократических  странах, конечно же, не есть результат  материализации чьей-то субъективной воли, воплощения злого умысла или реализации корыстных интересов. Оно, безусловно, не может рассматриваться и как итог случайного стечения обстоятельств, стихийно сложившегося соотношения политических сил. Напротив, подобное положение исполнительной власти видится нам как исторически предопределенное, объективно обусловленное всем ходом развития человеческой цивилизации.

Дело в том, что надлежащее осуществление по меньшей мере одной  из основных функций, имманентно присущих в первую очередь исполнительной власти, приобретает в современных условиях для жизнедеятельности как общественного организма в целом, так и отдельного индивида первостепенное значение. Речь, разумеется, идет об управленческой функции. Наблюдаемое в последние десятилетия усложнение общественных процессов, многие из которых буквально вырвались из-под контроля, стали, по сути, неуправляемыми, чрезвычайно актуализирует издавна стоящую перед человечеством задачу по целенаправленной организации, сознательному регулированию и разумному устройству своей жизни. Нельзя в этой связи не согласиться с мнением известного американского социолога А. Тоффлера. "Если бы только одна техника сорвалась с цепи, - пишет он, - то и тогда наше положение было бы достаточно трудным. Смертельная опасность состоит, однако, в том, что и другие социальные процессы сбросили узду и бешено мчатся в неизвестном направлении, отказываясь подчиняться всем нашим попыткам управлять ими. Урбанизация, этнические конфликты, перенаселение, преступность –можно привести немало примеров того, что наши попытки как-то урегулировать ход перемен оказываются все более неудачными и бесплодными". Неудивительно, что в подобной ситуации предвидение, прогнозирование, планирование, принятие решений, мобилизация и организация необходимых для их осуществления сил и ресурсов, контроль за их выполнением и многие другие действия, составляющие в совокупности содержание управленческой деятельности, становятся архиважными. А именно этим и занимается прежде всего исполнительная власть. Практически самостоятельно вырабатывая и проводя внутреннюю и внешнюю политику страны "Обращает на себя внимание тот факт, что эта прерогатива исполнительной власти закреплена в конституциях многих стран мира. Согласно ст.20 Конституции Французской Республики, правительство определяет и проводит политику нации. Статья 65 Основного закона ФРГ гласит: "Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность. В пределах этих основных направлений каждый федеральный министр ведет дела своей отрасли самостоятельно под свою ответственность". В соответствии со ст.97 Конституции Испании правительство руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной государства.", главным образом она же осуществляет повседневное оперативное управление обществом. М. Дюверже справедливо отмечает, что сам по себе термин "исполнительная власть" весьма неудачен, ибо деятельность исполнительной власти отнюдь не ограничивается исполнением законов и бюджета. Скорее соответствующие органы обеспечивают руководство государством, его, так сказать, общее поступательное движение, а точнее говоря, управляют последним. Как справедливо утверждает М.В. Баглай, в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа⁸³.

Верховенство исполнительной власти в политической системе современного общества обусловлено еще одним  существенным обстоятельством. Эволюционирование  цивилизации, особенно в последнее  время, сопряжено с неуклонным обновлением и, более того, расширением круга явлений и процессов, подлежащих управлению со стороны государства. В орбиту государственного управления втянуты все новые и новые, в недалеком прошлом неведомые человечеству феномены его нынешнего бытия. Речь идет о необходимости принятия управленческих решений в связи со стремительным развитием информационных технологий, загрязнением окружающей среды, угрозой ядерной войны, продолжающимся ростом употребления наркотиков и многими другими общественно значимыми явлениями и процессами, характеризующими сегодня жизнь как всего мирового сообщества, так и отдельных государств. Разумеется, в принятии подобного рода решений участвуют все ветви власти - и законодательная, и судебная, и исполнительная, но в разной степени. Очевидно, что именно последняя в силу своей специфики (мощи, оперативности, информированности и т.п.) играет здесь наиболее активную роль.

"Привилегированное"  положение исполнительной власти  по сравнению с другими ветвями  власти обеспечивается еще и  тем, что она в наименьшей степени подвержена контролю со стороны общества. В самом деле, деятельность как законодательных, так и судебных органов в подавляющем большинстве случаев осуществляется в соответствии с принципом гласности и открытости. На судебные заседания разрешен доступ публики и представителей средств массовой информации. Решения суда ни для кого не являются секретом. Более того, даже в специально предусмотренных законом случаях проведения закрытых судебных заседаний, когда затрагиваются, в частности, вопросы, составляющие государственную тайну или касающиеся интимных отношений сторон, решения суда оглашаются публично.

Аналогичным образом  парламентские заседания, как правило, открыты для всех желающих, включая  журналистов, которым, заметим, принадлежит  ведущая роль в информировании широкой общественности о функционировании центрального представительного учреждения. Еще в 1793 г. М. Робеспьер справедливо утверждал, что вся нация в целом имеет право быть осведомленной о деятельности своих уполномоченных. Собранию делегированных народом следовало, если бы это было возможно, обсуждать законодательные акты в присутствии всего народа. Принцип гласности заседаний высшего законодательного органа закреплен конституциями многих стран. Заседания обеих палат парламента Франции, согласно ст.33 Конституции, являются публичными. Полный отчет о проводимых на них дебатах публикуется в официальном правительственном издании - "Journal Officiel". Вместе с тем каждая палата может заседать в качестве секретного комитета, но только по просьбе премьер-министра или десятой части ее членов. В соответствии со ст.42 (ч.1) Основного закона ФРГ заседания Бундестага также являются публичными. Лишь по предложению одной десятой его членов или Федерального правительства большинством в две трети голосов заседания могут быть объявлены закрытыми. Статья 100 (ч.2) Конституции России гласит: "Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания".

Деятельность исполнительной власти в значительной степени характеризуется закрытостью, что существенным образом ограничивает возможности общественного контроля и наблюдения за ней. Подобная организация исполнительного процесса в определенном смысле объективно обусловлена и даже оправданна. Дело в том, что деятельность исполнительно-распорядительных структур многоаспектна, разнопланова и разнообразна, затрагивает чрезвычайно широкий спектр вопросов, касающихся различных сторон жизни общества, предполагает наличие специальных знаний и достаточного уровня профессиональной подготовки, нередко требует оперативности принятия решений. Следует также учитывать, что немалая часть вопросов, относящихся к компетенции исполнительной власти, не подлежит огласке, поскольку касается национальной обороны, внутренней и внешней безопасности страны, иными словами, составляет государственную тайну.

Все это приводит к  тому, что данная власть в ряде случаев  не только не может, но и не должна быть объектом постоянного общественного  контроля. С большим основанием, чем какая-либо другая власть, она функционирует в качестве системы, в существенной мере закрытой от "постороннего глаза". Это тем более обоснованно, когда есть претензии со стороны тех или иных общественных сил и институтов подвергнуть ее деятельность неоправданно жесткому, излишне обременительному, если угодно, чрезмерно скрупулезному, дотошному и придирчивому контролю. Такой контроль лишь мешает работе управленческих структур, снижает действенность всего государственного механизма.

Вместе с тем нельзя не отметить, что исполнительная власть практически всегда стремится окутать  свою деятельность тайной, сделать  ее еще более закрытой и бесконтрольной, чем это необходимо в силу ее природы  и предназначения. И надо признать, как правило, небезуспешно. По этой причине, а также вследствие того, что осуществление общественного контроля за функционированием исполнительно-распорядительных органов становится по мере его усложнения и бюрократизации все более и более затруднительным, особо актуализируется задача эффективного использования всех известных мировой политико-правовой практике форм и методов парламентского контроля.

Еще одна причина доминирования  исполнительной власти над другими  ветвями власти состоит в следующем. Усложнение общественных процессов ведет к тому, что по сравнению с не столь уж отдаленным прошлым на современном этапе развития цивилизации многократно учащается возникновение чрезвычайно опасных, кризисных ситуаций буквально во всех сферах человеческой деятельности. Успешный выход из подобных ситуаций зачастую предполагает (помимо прочего) крайнюю срочность принятия управленческих решений. Можно даже сказать, что быстрота, точнее, своевременность принятия таких решений выступает сегодня в качестве одного из необходимых условий нормального функционирования государственно организованного социума. Очевидно, что с этой точки зрения исполнительная власть имеет несомненные преимущества, оказывается в гораздо более выигрышном положении, ибо она в наибольшей степени "приспособлена" для осуществления оперативных действий.

Учитывая сказанное, мы полагаем, что задача других властей  должна состоять вовсе не в том, чтобы  пытаться "встать вровень" с исполнительной властью. Сделать это в современных  условиях в принципе невозможно. Их задача должна состоять, на наш взгляд, в другом. Представительные и судебные органы призваны сегодня не дать исполнительно-распорядительным структурам сконцентрировать в своих руках всю полноту власти, другими словами, узурпировать власть в государстве и обществе. На более существенную роль эти органы ныне и не могут претендовать. Ведь если попытаться выявить общую тенденцию эволюционирования взаимоотношений между основными государственно-властными институтами в цивилизованных, демократических странах в последние десятилетия, то можно с уверенностью сказать, что представительные и судебные учреждения постепенно превращаются из равнозначных и равноправных оппонентов исполнительной власти в инстанции, более или менее эффективно сдерживающие и контролирующие последнюю. И это естественно, ибо, как было показано выше, усиление исполнительной власти есть объективная, исторически неизбежная реальность, обусловленная главным образом усложнением процессов общественного развития. Наблюдаемое на современном этапе расширение прерогатив парламента в некоторых странах вовсе не опровергает, а, напротив, подтверждает факт существования выявленной тенденции: общество в лице как своих рядовых членов, так и правящей элиты осознает (а порой лишь ощущает) опасность неуклонно продолжающегося усиления исполнительно-распорядительных органов и, стремясь поставить барьер на пути чрезмерной концентрации политической власти в руках профессиональных управленцев, инициирует повышение роли и значимости парламентских институтов. Проблема предотвращения и локализации этой опасности - одна из центральных в теории и практике государственного строительства. Ее всесторонняя разработка представляет собой актуальнейшую задачу, стоящую не только перед учеными-юристами, но и перед представителями всех отраслей обществоведения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изучение теории разделения властей является одним из важнейших  вопросов современности. Современное  российское общество идет по пути преобразования государственного механизма и данный путь далеко нелегок. Преобразование советского государственного механизма, не знавшего разделения властей и отвергавшего его как буржуазный пережиток, наталкивается на существенные трудности. Довольно трудно решить вопрос о количестве полномочий которые должны принадлежать каждой из ветвей власти, чтобы обеспечить систему «сдержек и противовесов».

Особый интерес вызывают вопросы о расширении количества ветвей власти. Венгеров B.C. предлагает выделять четвертую власть - средства массовой информации. Несмотря на приведенные аргументы на мой взгляд данная ветвь власти не имеет определенных государственных полномочий, что и мешает признать ее ветвью власти. С такой же легкостью ветвью власти можно было бы признать и общественное мнение которое обладает столь же большим влиянием на жизнь общества но может признаваться властью только гипотетически.

Серьезному обсуждению можно подвергнуть вопрос о выделении  такой ветви власти как контролирующая. Современное положение как российского  государства так и зарубежных стран наталкивает на вывод, что  начинает формироваться особый институт государства, формируемый законодательной и исполнительной ветвями власти, ответственный за контроль исполнения законодательства. Данные органы вполне обоснованно можно выделить в отдельную ветвь власти.

По действующему законодательству о прокуратуре прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Осуществляя уголовное преследование, прокурор в суде теперь выступает в качестве государственного обвинителя (пп.1 и 2 ст.35 Закона о прокуратуре).

Одновременно в соответствии со ст. 1 названного Закона прокуратура  как единая федеральная централизованная система органов государства  осуществляет от имени Российской Федерации  надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

Приведенные положения  при близком рассмотрении противоречат друг другу. Непонятно, почему прокурор, приходя в суд, должен изменить свой правовой статус, другими словами, забыть о том, что он прокурор, орган надзора за исполнением законов, причем на всей территории Российской Федерации. Причины такого положения, считаю, лежат на поверхности. Они непосредственно связаны с традиционной неясностью положения прокурора в системе российской государственности, а следовательно, и в правоохранительной и судебной деятельности. Это хроническое заболевание прокурорского надзора трудно поддается лечению, хотя и влияет негативно на отношения прокурора с иными государственно-правовыми органами, на содержание и организацию прокурорской деятельности.

Всероссийское совещание  прокуроров (2001 г.) и выступление  на нем Президента РФ только подтверждают этот вывод и одновременно обязывают  вернуться к рассмотрению проблем  прокурорского надзора. На совещании В. Путин говорил о том, что Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. Не восполняет этот пробел и Закон о прокуратуре. Предложенная в середине 90-х годов так называемая Концепция прокурорского надзора не дает ответов на многие теоретические и практические вопросы, в том числе относительно положения прокурора в судебной деятельности, а они все также непосредственно зависят от решения главного вопроса - о сущности прокурорской власти и ее значении в целом.

Впрочем, для Генерального прокурора РФ здесь как будто  бы вопросов не возникает. Например, в  одном из своих приказов он указывает, что исключение из закона требования к прокурору осуществлять надзор за исполнением законов непосредственно в судебном разбирательстве ни в коей мере не означает, что прокурор может безразлично относиться к допускаемым нарушениям. Государственный обвинитель, оставаясь представителем органа, на который возложен надзор за законностью, обязан реагировать на любое нарушение закона, в том числе, очевидно, допущенное судом.