Разделение властей как принцип правового государства

А баланс властей, как показывает опыт его поддержания в разных странах, может быть далеко не всегда стабильным. Под влиянием целого ряда объективных  и субъективных факторов он периодически нарушается в пользу исполнительной или законодательной власти. Каждая из властей стремится использовать концепцию разделения в своих целях, для своего усиления.

Так, например, в США, согласно американским источникам, в XIX в. это в значительной мере удавалось сделать законодательной власти в лице Конгресса. Проводился в жизнь известный тезис Дж. Локка, повторенный Дж. Мэдисоном и А. Мильтоном, о том, что при республиканском правлении законодательная власть с необходимостью должна доминировать над исполнительной⁴⁶.

На протяжении всего XIX в. в системе государственной власти США верховенство оставалось за Конгрессом. Роль президента также считалась весьма высокой. Но она была подчинена воле Конгресса. Администрация Э. Джексона и А. Линкольна считается в данном отношении «большим исключением из этого правила».

В последующие годы ситуация с соотношением властей значительно  изменилась. Под влиянием целого ряда объективных и субъективных факторов, как отмечают исследователи американской политической системы, пальма первенства в государственном механизме США стала постоянно переходить от законодательной к исполнительной власти. В самой жизни и в сознании общественности наметалась тенденция рассмотрения американской политической системы исключительно с «позиций персонализации института президентства».

Среди факторов, способствующих развитию данной тенденции, в первую очередь называются усиление инициативы и активности института президента в формировании и проведении внутренней и внешней политики, в разрешении конфликтов. Анализируется целый  ряд других, основных и дополнительных, факторов. Однако многие из них, равно как и сама тенденция, нередко подвергаются если не открытому сомнению, то во всяком случае далеко не одинаковой интерпретации. Выдвигается встречный тезис, заключающийся в том, что не существует как таковой длительное время проявляющейся тенденции поочередного усиления одной и соответственно ослабления другой ветви власти. Имеет место лишь периодическое (или эпизодическое) нарушение баланса законодательной и исполнительной властей. Оно, как правило, объясняется время от времени возникающими критическими для той или иной ветви власти ситуациями (такими, например, как Уотергейт, Иранконтрас в США), или же субъективными качествами (Картер, Рейган) различных глав государства, президентов-императоров.

Кроме того, причину нарушения  баланса законодательной и исполнительной властей некоторые авторы усматривают в практике делегирования законодательства. С их точки зрения, данный процесс подвергает «эрозии и в конечном счете разрушает принцип разделения властей». Применительно к США и некоторым другим странам оговаривается, правда, что процесс эрозии «разделения властей» сдерживается высшими судебными инстанциями. Однако это не меняет существа дела.

Говоря о негативном отношении некоторых авторов к делегированию законодательства как нарушающему баланс властей, следует подчеркнуть, что по этому вопросу существуют и иные мнения.

Наряду с полным отрицанием допустимости делегирования законодательных функций исполнительной власти в ряде научных изданий приводятся многочисленные аргументы в пользу ее столь же безусловного признания. В качестве примеров благотворного воздействия процессов делегирования на экономику и общественно-политическую жизнь приводится, в частности, американский опыт «массивного делегирования законодательной власти от Конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф. Рузвельтом» в 30-е годы, в период Великой депрессии, а также аналогичный опыт США 70-х годов (президентство Р. Никсона) и отчасти 80-х годов (президентство Р. Рейгана).

Существует и третий, своего рода «промежуточный» между  полным отрицанием и безоговорочным признанием, подход к процессу делегирования законодательной власти. Не отрицая важности процесса делегирования как такового, сторонники данного подхода считают вместе с тем необходимым для нейтрализации его негативного воздействия на «разделение властей» держать этот процесс под судебным или иным действенным контролем.

Исполнительная власть, рассуждают в связи с этим американские авторы, может возрастать в основном благодаря двум причинам. Во-первых, в силу «успешного давления президента на Конгресс».

А во-вторых, «благодаря добровольному  делегированию Конгрессом части  своих законодательных полномочий исполнительной власти». Когда Конгресс «приходит к выводу о необходимости предоставления правительству больших полномочий для решения тех или иных проблем, президент довольно часто получает их».

Однако это делается не иначе  как под контролем самого Конгресса  или судебных органов. А кроме  того, такая передача законодательных прерогатив носит временный и весьма ограниченный характер, не разрушая тем самым существующего баланса законодательной и исполнительной властей.

Помимо названных, в западной литературе существует множество и иных точек  зрения и подходов к проблемам сохранения баланса между различными ветвями власти, равно как и к проблемам, касающимся других аспектов теории разделения властей. Это вполне понятно и естественно, учитывая сложность, многоаспектность, противоречивость и вместе с тем большую теоретическую и практическую значимость концепции разделения властей.

Глава 2. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ  И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО В СОВРЕМЕННОЙ  РОССИИ

2.1. ТЕОРИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ И СОВРЕМЕННЫЕ РОССИЙСКИЕ ДИЛЕММЫ

Было бы большой натяжкой утверждать, что в прежней советской и нынешней постсоветской литературе России теории разделения властей уделялось серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала «перестройки») о ней если и говорилось, то в основном с сугубо академических позиций или в критическом плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция применяется господствующим классом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложившимся отношениям⁴⁷.

С началом «перестройки» и вплоть до нынешних дней о теории разделения властей с благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему западному, а значит, безусловно цивилизованному, прогрессивному, говорят и пишут довольно много, размашисто, по пропагандистки ярко, идеологически доходчиво. Но в массе газетных, журналистского уровня публикаций превалируют упрощенные, не аналитические и не критические взгляды. Повсеместно проводится мысль о том, что наличие в государственном механизме России принципа разделения властей — это, безусловно, хорошо, а его отсутствие — это очень плохо⁴⁸. «Из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей, профессиональной сферы законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов, — пишет в связи с этим один из авторов, — сосредоточения власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель... превращался практически в самозванца, в каждом большом и маленьком институте общества»⁴⁹.

Данный тезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и внимания, если бы он не грешил категоричностью  и идеалистичностью. Принцип разделения властей представляется в данном и других аналогичных трудах нередко чуть ли не в виде некой панацеи от всех бед. Полное и категорическое непризнание теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро сменилось столь же безусловным и категорическим ее признанием. В результате этого невольно создалось впечатление, что в государственно-правовом механизме России немедленно установятся подлинно демократические порядок и режим, как только будет полностью воспринят принцип разделения властей.

Подобные мотивы, сознательно или неосознанно отодвигающие все другие факторы, оказывающие огромное влияние на политический режим и государственный строй, стали доминирующими на некоторое время (вплоть до издания Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации») во многих средствах массовой информации России. Они практически исключали возможность различной интерпретации, а тем более критического восприятия теории разделения властей применительно к российской действительности. Преобладали исключительно патетические тона и безудержная апологетика в адрес нового государственного режима и конституционно закрепленного при нем принципа разделения властей.

Плюрализм и принцип разделения властей стали краеугольными  камнями в официальной государственно-правовой и общественно-политической идеологии России, как, впрочем, и других, прежних союзных республик, а ныне независимых государств⁵⁰.

С принятием летом 1990 г. Декларации о государственном суверенитете концепция разделения властей стала рассматриваться в них в качестве официальной доктрины. В Беларуси принцип разделения властей получил также закрепление в Законе «Об основных принципах народовластия в Белорусской ССР», принятом в феврале 1991 г. В нем особо подчеркивалось, что «государственная власть формируется и осуществляется в трех структурах — законодательной, исполнительной и судебной. Органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей в пределах своей компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и независимо друг от друга»⁵¹.

Сказанное о безоговорочном восприятии теории разделения властей в современной  России и отсутствии сколько-нибудь значительных расхождений и споров о месте и роли данной доктрины в целом вовсе не означает отсутствия таковых относительно отдельных ее аспектов и частей⁵². Ожесточенные и нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властями велись, например, в России вплоть до трагических событий 3—4 октября 1993 г. — расстрела парламента. Длительные дискуссии имели место вплоть до Указа Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», в котором было предложено Конституционному Суду не созывать свои заседания до начала работы Федерального Собрания.

Многочисленные споры, а точнее, стычки, возникали и по другим аспектам теории разделения властей. О них нет необходимости здесь говорить, поскольку зачастую они носили не принципиальный по отношению к теории разделения властей, а прикладной и, как правило, конъюнктурный характер, были не глобальными, а локальными.

Ни одна из спорящих сторон не подвергала сомнению те или иные положения теории разделения властей, не говоря уже о  концепции в целом. Ни одна из них  не оспаривала важность поддержания  постоянного баланса, равновесия властей, в особенности законодательной и исполнительной властей. Но вместе с тем каждая из сторон стремилась истолковать различные аспекты теории разделения властей или возникающие время от времени коллизии лишь в свою пользу.

Исполнительная власть трактовала «баланс» властей как фактическое доминирование ее над законодательной и судебной, что особенно наглядно проявилось в названном Указе от 21 сентября 1993 г. В свою очередь, законодательная власть добивалась поддержания своего «верховного», конституционного статуса, необоснованно вторгаясь иногда при этом в сферу деятельности исполнительных органов государственной власти и Центрального банка РФ.

Разумеется, каждая из сторон при этом, нагнетая политические страсти, обвиняла другую в узурпации всей государственной власти. Каждая из них при этом, прикрываясь демократическими лозунгами и заботой о благе общества и народа, преследовала лишь свои собственные эгоистические цели и интересы, а точнее, цели и интересы стоящих за ними относительно небольших групп людей.

Следует отметить, что для стран  со сложившимися демократическими традициями и обычаями ничего особенного в функциональном противостоянии законодательной и  исполнительной властей нет. Нет  ничего аномального и в том, что  каждая из ветвей власти стремится максимально «реализовать» себя, в том числе и через попытки «принижения» деятельности или «перехват» некоторых второстепенных функций у других властей.

Аномальный характер взаимоотношений этих властей возникает  лишь тогда, когда они выходят  за рамки, установленные конституцией, и когда применяют в процессе разрешения существующих между ними противоречий недозволенные методы. В этих случаях нередко речь идет уже не о формальных нарушениях принципа разделения властей, а о фактическом его разрушении.

Именно такая ситуация создалась (вначале формально —  юридически, а затем и фактически) в России в сентябре — октябре 1993 г. Начавшийся было внедряться в  действующее законодательство и  в политическую практику принцип  разделения властей юридически был  блокирован Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», а позднее, после разгона 3—4 октября 1993 г. парламента и прекращения деятельности Конституционного Суда, был фактически ликвидирован.

Логикой самих событий  в России еще раз непроизвольно подтвердился тезис, развивавшийся в советской литературе еще в 20—30-е годы, о том, что основные, наиболее острые проблемы, связанные с принципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы различных классов и политических группировок за власть⁵³. Правда, речь шла, естественно, о борьбе за власть между нарождающейся буржуазией и феодалами.

Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и о зачатках разделения властей в современной России, необходимо исходить из существования трех относительно самостоятельных периодов становления и развития данного процесса.

Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 г. — сентябрь 1993 г. Характерным для него является не только формально-юридическое закрепление (в Конституции и других нормативно-правовых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. О характере взаимоотношений различных ветвей власти и их правовом опосредствовании свидетельствуют многочисленные научные статьи, газетные материалы, различные нормативно-правовые акты.