Разделение властей как принцип правового государства

Наряду с изложенными  правовому государству присущи  и принципы верховенства закона —  высшего нормативно-правового акта, конституционно-правового контроля, политического плюрализма и др.

1.3. РАЗНООБРАЗИЕ ВЗГЛЯДОВ  НА ТЕОРИЮ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ  НА ЗАПАДЕ

Теория разделения властей  занимает значительное место в современной  юридической и социально-политической литературе Запада. Уяснению и разъяснению  основных положений данной концепции посвящена научная, популярная и учебная литература. Практически нет таких учебников и учебных пособий, например, по конституционному праву, в которых не содержались бы главы или разделы, касающиеся рассматриваемой теории.

Анализу содержания основных направлений развития теории разделения властей, ее места и роли в государственно-правовом и конституционном механизме различных стран посвящены многочисленные монографии, научные статьи, брошюры. В них не только раскрываются исходные положения, истоки данной концепции, но и применительно к изменяющейся экономической и социально-политической среде предлагается порой весьма противоречивое их понимание и аналогичное по своему характеру их толкование.

Последнее особенно четко  прослеживается тогда, когда имеющие дело с теорией разделения властей на современном этапе развития общества авторы берут за исходное в своих спорах и суждениях различные ее истоки или учения. Так, взяв за исходное в своих рассуждениях учение Дж. Локка о том, что в «конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться»³², авторы неизбежно приходят к выводу о необходимости чрезмерного преувеличения, а порою и абсолютизации законодательной власти.

Опираясь же в своих  спорах и суждениях о теории разделения властей на основные положения, сформулированные Ш. Монтескье, относительно того, что для образования «умеренного правления» надо уметь «комбинировать власти, регулировать их, умерять, приводить их в действие, подбавлять, так сказать; балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую...»³³, современные исследователи и интерпретаторы теории разделения властей самой логикой своих рассуждений неизбежно приходят к несколько иному выводу. А именно, не отрицая доминирующей роли и значения законодательной власти в системе всех остальных ветвей и органов государственной власти, они склоняются к выводу о том, что последнюю тем не менее не следует возводить в абсолют и рассматривать как некое чуть ли не надгосударственное или надправовое образование.

Ведь хорошо известно, что еще Дж. Мэдисон и многие другие «ранние» авторы на примере США довольно убедительно доказали, что «полномочия, принадлежащие одному ведомству, не должны прямо или косвенно осуществляться ни одним из двух других» и что «непомерно разбухшая и всеохватывающая прерогатива наследственной исполнительной власти, да еще поддержанная и подкрепленная наследственной законодательной», представляет собой огромную опасность для свободы и независимости народа. Узурпация всей власти со стороны законодателей «ведет к такой же тирании, как и узурпация правления исполнительной властью»³⁴.

По каким же другим направлениям прослеживается различное  понимание и соответствующее ему толкование на современном этапе теории разделения властей? Практически по всем. Но наиболее важными из них являются следующие. Во-первых, разногласия по вопросу о месте и роли самой концепции разделения властей в современной государственно-правовой теории и практике. Во-вторых, различная интерпретация проблем соотношения общей теории разделения властей и «национальной» практики ее применения. И в-третьих, разноречивое понимание и неодинаковое толкование вопросов, касающихся оптимального соотношения законодательной и исполнительной властей, с одной стороны, и места и роли в рассматриваемой триаде судебных органов — с другой.

Не вдаваясь в подробности, остановимся на кратком рассмотрении каждого из этих направлений.

Вначале несколько слов о разных взглядах и подходах к  самой теории разделения властей  и практике ее применения.

В этом вопросе, равно  как и в других, нет единого  представления об идеологической, социально-политической важности и практической значимости данной теории. Спектр мнений и суждений весьма велик. От полного и безоговорочного восприятия до такого же по своему характеру непринятия теории разделения властей — таков диапазон разноречивых мнений по данному вопросу.

Причем когда речь идет об эйфории и безоглядном  восприятии теории разделения властей, то вовсе не имеются в виду так  называемые молодые демократии, возникшие  на развалинах СССР и других «социалистических  стран» Восточной Европы³⁵. В данном случае они не в счет, ибо слепо и покорно копируют практически любой опыт «цивилизованных стран», включая опыт применения теории разделения властей. Имеются в виду прежде всего ныне существующие высокоразвитые в промышленном отношении западные страны: США, Канада, Италия, Франция, Германия и др.

Чтобы убедиться в  этом, достаточно обратиться к тексту конституций ряда этих стран, и в  особенности конституций отдельных  штатов США. Традиционно подавляющее  большинство из них не только провозглашают в общей форме, но и обстоятельно закрепляют принцип разделения властей. Так, в Конституции штата Массачусетс (ст. 30) особо подчеркивается, что в государственном механизме этого штата «законодательные органы никогда не должны выполнять функции исполнительной и судебной власти, или же их обеих. Власть этого штата в конечном счете может быть только властью (господством) права, а не людей».

В Конституции штата  Коннектикут (ст. 2) также закрепляется данный принцип. Согласно этому основному  акту власть в штате «должна быть разделена между тремя различными ведомствами. При этом законодательная власть должна принадлежать одному ведомству Исполнительная — другому И судебная — третьему».

Аналогично дело обстоит  и с непринятием теории разделения властей. Негативное отношение к ней выражается не только в работах ряда авторов, которых официозная пресса стран «молодой демократии» именует не иначе как сторонниками коммунизма и тоталитаризма, но и в научных трудах многих других вполне респектабельных с либерально-буржуазной точки зрения авторов.

Анализируя основные положения теории разделения властей  под углом зрения их применения к  современной действительности, ряд  ученых-конституционалистов приходит к выводу о том, что в реальной жизни данная теория нередко остается ни чем иным, как лишь «формальной теорией». Что же касается практики ее изменения, то она зачастую носит если не откровенно негативный, то во всяком случае весьма противоречивый характер.

Исходя из того, что  все три ветви власти очень  тесно связаны между собой  и стремятся в конституционном плане контролировать друг друга, пишет, в частности, Е. Грессман, трудно предположить, что «совершенно необходимый для эффективного и свободного управления государством уровень разделения властей друг от друга может быть когда-либо найден и должным образом в течение длительного времени сохранен».

В силу этого, продолжает автор, постановка вопроса о применении теории о разделении властей, согласно которой в США, например, законодательные функции могут выполняться только Конгрессом на двухпалатной основе, функции исполнительной власти — исключительно президентом или различными органами, находящимися под его контролем, а судебные, согласно ст. 3 Конституции, — только судьями и судами, такая постановка вопроса, да еще со ссылками на работы Монтескье и Мэдисона, является «в интеллектуальном отношении нечестной и исторически неверной»³⁶.

Одна из причин подобной оценки заключается в том, что  при таком подходе из всего  разнообразия функций, выполняемых  каждой из трех властей, сознательно  или неосознанно исключаются «сходные или смешанные функции»³⁷. А это противоречит практике применения теории разделения властей и самой действительности. Кроме того, наличие такого рода «чистой», или «экстремистской» (как ее еще называют), теории разделения властей не подтверждается опытом государственно-правового строительства, реальной жизнью.

В связи с вышесказанным  в политической и юридической  литературе Запада иногда выражается мнение о том, что «формалистический» подход к разделению властей является «губительным» с точки зрения объективного исследования деятельности государственного механизма и решения проблем оптимального взаимодействия различных властей. Он не позволяет «правильно описать то, как на самом деле функционирует современное федеральное правительство и каковыми по своему характеру являются взаимосвязи между законодательной и исполнительной властями»³⁸.

Аналогичного мнения о «чистой», исходящей из строгого выполнения своих функций каждой из властвующих ветвей теории разделения властей в ряде случаев придерживаются и судебные инстанции. Это проявляется особенно наглядно во всех тех случаях, когда рассматриваются дела о конституционности или неконституционности делегирования законодательных функций от одних государственных органов к другим и когда таким образом выражается отношение судебных органов к теории разделения властей, ее месту и роли в государственно-правовом строительстве в целом.

Значительные разногласия  в западной литературе и государственно-правовой практике имеют место не только в  отношении общей оценки теории разделения властей. Не менее отчетливо они проявляются и в других отношениях, в частности при решении проблем соотношения общей теории разделения властей и «национальной» практики ее применения.

Как ни парадоксально  это звучит по истечении нескольких столетий с момента появления теории разделения властей, но вопрос и поныне некоторыми ее исследователями ставится именно так: а существует ли такая теория вообще, в цельном виде? Если существует, то что она собой представляет? Что в этой теории общего и особенного, универсального и национального?

В западных академических  кругах нет единого ответа на данные вопросы. Спектр мнений весьма широк  и разнообразен. Наряду с признанием факта существования общей теории разделения властей — этой «никогда нескончаемой и вечно приводящей к неразберихе саге о разделении властей» — в научной литературе бытует мнение, что существует не общая теория, а лишь принцип разделения властей. В своем практическом воплощении он направлен, по мнению американского исследователя Б. Зигана, на то, чтобы разрешить внутренне противоречивую проблему, связанную с созданием такой государственно-правовой системы, которая, «с одной стороны, была бы достаточно властной, чтобы полностью выполнять свое предназначение, а с другой — не такой всесильной, чтобы подавлять общество и отдельных людей. Ведь хорошо известно, что неограниченная власть, независимо от того, в руках какого органа она сосредоточивается — короля или парламента, всегда содержит в себе риск быть постепенно трансформированной в неограниченную тиранию».

Аналогичного взгляда  на разделение властей скорее как  на конституционный принцип, чем на общую теорию, придерживаются и другие авторы. Довольно устоявшимся при этом представлением о разделении властей является мнение, во-первых, о том, что разделение властей — это не статика, а динамика, процесс. А во-вторых, что это не общая теория, а принцип, связанный с постоянным «перераспределением и с изменением баланса власти между ее различными ветвями».

Наряду с высказанными суждениями относительно степени и характера оформленности теории разделения властей в западной научной литературе существуют и иные мнения. Обосновывается, например, точка зрения, согласно которой в научной теории и практике государствоведы и правоведы имеют дело не с общей теорией разделения властей, а с концепцией отделения друг от друга «осуществляющих совместно государственную власть различных институтов».

Проводится мысль о  том, что, поскольку в каждом современном  государстве независимо от формы  правления и государственного устройства вся власть в конечном счете принадлежит народу, коренится в народе и существует для народа, то логичнее в таком случае вести речь не о разделении властей, а о разделении функций (компетенции, сфер деятельности и полномочий) различных государственных органов.

Небезынтересно отметить, что на основе одного и того же исходного  тезиса — о принадлежности власти народу — в разных странах и  политических ситуациях делаются весьма противоречивые выводы. В бывшем СССР и его восточноевропейских сателлитах обосновывался вывод о единстве и неделимости народной власти. Как некое отступление допускался тезис о разделении компетенции или функций.

Что же касается западных стран, то в них на основе аналогичного тезиса о всевластии и единовластии народа делался вывод о формально-юридическом и фактическом разделении властей, а иногда и функций. Этот же вывод закреплялся в текущем законодательстве и в конституционных актах.

Так, в Конституции  США, прокламирующей в преамбуле  принадлежность всей власти народу, в то же время устанавливается фактическое ее распределение между различными ветвями власти. Статья I (разд. 1) Конституции закрепляет, например, что все установленные в Конституции «полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей». Статья II (разд. 1) провозглашает, что «исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки. Он состоит в своей должности в продолжение четырехлетнего срока...». И статья III (разд. 1) устанавливает, что «судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным Судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом».