Публичное право: понятие, предмет, метод, система

Разумеется, нельзя не учитывать подвижность границ между публичным и частным  правом История уже подтвердила  пагубность явного преувеличения или  публичного или частного права. Более верными являются наблюдение и оценка перемещений ряда объектов публично-правового регулирования в сферу частно-правового регулирования. Это касается:

1) сфер деятельности  предприятий и иных хозяйствующих  субъектов, где резко сужена  зона административности управления и регулирования;

2) расширения  областей проявления человеческой  свободы и укрепления гарантий  прав гражданина;

3) открытого  простора институтам гражданского  общества – партиям, общественным  организациям и движениям;

4) увеличения  в общей нормативной системе удельного веса саморегуляции, в том числе договорного регулирования.

Наряду с  этим возрастает значение публично-правовых регуляторов как самих по себе, так и в пределах отраслей частного права. Их роль там стала особо  значимой ввиду все более осознаваемой взаимозависимости во всех личных, групповых и общественных делах, понимания необходимости сохранения целостности государства, преодоления конфликтов и сохранения мира, предотвращения юридических коллизий.

Поэтому и публичное  право заимствует и преобразует ряд институтов частного права, в частности договоры. Эта тенденция характерна для многих зарубежных государств. Расширяется гражданско-правовая ответственность субъектов публичного права (государственных органов, местного самоуправления). А суд активнее выступает в роли арбитра на стыке публичного и частного права.

И все же уместно  высказать предостережение против попыток публичного права, имевшихся  в прошлом и сохраняющихся  сегодня, «преступить» границу разумного  и дозволенного. Вмешательство, диктат, огосударствление, предписания могут вести к общей деформации правового регулирования, и ее нужно всячески избегать.

2. Метод публичного права.

Для публичного права важное значение имеют методы правового регулирования. Как известно, методы представляют собой способы, средства правового воздействия на сознание и поведение людей, деятельность организаций, учреждений и предприятий. Эти способы служат достижению целей, которые определены в правовых актах и рассчитаны на получение желаемых результатов. Применяются методы не изолированно одни от других, а в сочетании, комплексно, ибо в противном случае не удается обеспечить эффективность правового воздействия. Причем их использование должно происходить не эпизодически, а систематически, постоянно, в процессе целенаправленной деятельности.

Методы правового  регулирования весьма многообразны, но их можно разделить на две большие  группы, свойственные публичному и  частному праву. В юридической литературе выделяется метод диспозитивного регулирования с присущими ему свойствами децентрализации и координации и метод императивный, для которого характерны централизованное осуществление и строгая субординация участников правоотношений. Нетрудно сделать вывод о диспозитивном методе как родовом, специфическом для отраслей частного права и об императивном методе как специфическом для отраслей публичного права.

Каждый из этих методов, естественно, предопределяется как объективными факторами, объектом регулирования (например, властеотношения  между государственными органами, договорные отношения партнеров), так и спецификой субъекта права, действующего в той или иной сфере государственной и общественной жизни. Например, деятельность правительства, министерства всегда отличает эти субъекты возможностью использования властных полномочий и принятия обязательных для исполнения актов. В то же время любое предприятие независимо от формы собственности вступает только в правопартнерские отношения, лишенные какого-либо ореола иерархичности¹.

Вместе с  тем каждый из основных методов является родовым и выражается в разных методах более конкретного характера. Он  рассыпается веером средств и способов правового воздействия, причем они получают, как правило, юридическое выражение в том или ином наборе прав, обязанностей, взаимоотношений и ответственности. Но было бы неверным, различая базовые методы, не видеть их взаимосвязи и своего рода смежность. Строгий водораздел не означает изолированного применения каждого из названных методов только в отраслях частного или публичного права. Ниже мы поясним, как элементы «публичного» входят в нормативную ткань отраслей частного права. А сейчас поясним подробнее диспозитивный метод регулирования в частном праве, который применяется самими субъектами права «снизу».

Как отмечают специалисты в области гражданского права, в сфере гражданско-правовых отношений применяются следующие основные принципы их регулирования:

– равенство субъектов гражданско-правовых отношений, выражающееся прежде всего в их свободной волевой ориентации, в независимости своей воли. Разумеется, оно не является абсолютным в смысле как объема конкретных правоотношений, в которые вступают их участники, так и особенностей правоспособности юридических и физических лиц. Заключение договоров наиболее ярко выражает равнопартнерские отношения субъектов права;

– самостоятельность участников гражданско-правовых отношений и свободное осуществление ими своих прав. Принимают решения по принципу «дозволено все, что не запрещено». Реализуют свои права своей волей и в своем интересе – такова одна из формул гражданского законодательства. Не допускается вмешательство в их дела или воспрепятствование им. Иными словами, речь идет о гарантированной законом возможности юридического или физического лица по своему усмотрению распоряжаться субъективным правом, реализовать его, передать или уступить другому субъекту либо вообще не осуществлять то или иное право;

– самостоятельность субъекта гражданско-правовых отношений. Это означает, что субъект сам несет ответственность по своим обязательствам, отвечает по ним всем своим имуществом, денежными средствами, ценными бумагами, возмещает Ущерб, причиненный его неправомерными действиями другой стороне, а также упущенную выгоду¹.

Рассмотрим  теперь природу императивного метода правового регулирования, присущего отраслям публичного права Для него характерны несколько признаков.

Первое. Формирование и использование властеотношений, когда правовые акты и нормы, иные решения, включая и устные, принимаются и реализуются по принципу «команда–исполнение». Субъект принятия обязательных решений не связан согласием стороны, которой они адресованы. «Одноканальность» акта не означает, однако, отсутствия у адресата возможности влиять на принятие публичного акта. Для этих целей используются инициативные предложения, учет мнения будущего адресата, участие его в обсуждении проекта решения. Добавим и непременное обобщение материалов общественного мнения, которое всегда расширяет социальную базу властных решений.

Второе. Строгая связанность субъектов публичного права законами, когда сфера их деятельности очерчена правовыми рамками. Получая своего рода мандат закона на выполнение властных, управленческих и иных функций, субъекты публичного права действуют по своему усмотрению в пределах предоставленных полномочий.

Особо подчеркнем в данной связи неприменимость к ним метода «дозволено все...», свойственного субъектам частного права. Здесь используется другой правовой принцип – четкого определения перечня полномочий, которые позволят субъектам публичного права совершать юридически значимые действия. «Закрытый», а не открытый перечень полномочий означает правовую связанность, которая коррелирует социальную весомость их властных полномочий. Стремление же пользоваться в законах и других актах формулами «осуществляют иные полномочия» или «решают другие вопросы» чревато нарушениями компетенции и злоупотреблениями властью и служебным положением.

Весьма существенно  в данной связи различать и  умело применять точные формулы  полномочий субъектов публичного права. Имеются в виду не столько словесные формулировки, фразеологические обороты, сколько формулы юридических действий.

Для пояснения  приведем их набор в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации¹ о совместном ведении Федерации и ее субъектов: а) «обеспечение соответствия»; б) «защита»; в) «общие вопросы»; г) «разграничение»; д) «координация», е) «установление», ж) «осуществление мер». Как видно, для государств и государственных образований свойственны полномочия высокой степени обобщенности. Для институтов и органов – более конкретные. Вот формулы полномочий Президента Российской Федерации согласно статьям 83, 84 и 85 Конституции Российской Федерации а) «назначает», б) «принимает решение»; в) «вносит законопроекты»; г) «представляет кандидатуры»; д) «формирует»; е) «имеет право председательствовать»; ж) «может использовать согласительные процедуры»; з) «осуществляет руководство»; и) «ведет переговоры».

Третье. Для правового регулирования в публичной сфере характерно выделяемое в юридической литературе позитивное обязывание. Речь идет о возложении на государственные органы, должностных лиц, организации, предприятия и так далее обязанности действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей. Обязывание может носить характер общенормативной ориентации, когда утверждается положение об органах, устанавливаются или меняются его задачи, функции и полномочия и т.е. В иных же случаях оно приобретает смысл конкретного предписания, поручения совершить то или иное юридически значимое действие (выделить средства, принять решение, назначить или снять с должности руководителя и т.п.).

Четвертое. Императивный метод правового регулирования нередко выражается в запрещении каких-либо действий. Нормы-запреты в общем или конкретном виде как бы очерчивают зону возможного неправомерного поведения и тем самым предостерегают субъектов права от вхождения в эту зону. И пусть не покажется безапелляционным такой способ воздействия, поскольку он вызывается к жизни необходимостью обеспечить публичные интересы, т.е. интересы людей, государства и общества.

Таков, например, п. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации, в котором содержится запрещение создания и деятельности общественных объединений, цели и действия которых  направлены на насильственное изменение  основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства. Подобный запретительный смысл можно обнаружить в ряде конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина (статьи 17, 21, 29, 30, 34, 35, 40, 47, 50, 51, 54 Конституции Российской Федерации).

Запреты связаны  с санкциями, принуждением, которое  рассчитано на восстановление нарушенных юридических статусов и состояний, на наказание виновных лиц. Принуждение  бывает правовым, основанным на законе, и внеправовым. Подробнее об этом будет рассказано ниже.

Пятое. В публичном праве обеспечивается сочетание убеждения и принуждения. Ввиду достаточно полного освещения данной проблемы в литературе по теории права, административному праву привлечем внимание лишь к одному аспекту. Специалисты выделяют методы управления прямого и косвенного воздействия, что позволяет гибко влиять на происходящие общественные процессы и поведение людей. Первая группа методов отличается прямым воздействием на волю людей, которым адресованы предписания, директивностью указаний, однозначностью команд, не оставляющих исполнителям возможностей широкого выбора вариантов решений и действий. Названные методы прочно обеспечены проверочными и контрольными аппаратами.

Все это способствует чаще всего быстрому достижению поставленных целей, хотя и сопровождается подчас социальными издержками и жесткостью в отношениях людей. Поэтому не менее полезны методы косвенного воздействия, позволяющие содействовать формированию благоприятной для субъектов права ситуации, управомочивать их совершать широкий круг действий, стимулировать активную деятельность и выбор оптимальных вариантов. Нетрудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они способствуют осознанному включению населения, партий, общественных организаций и движений в процессы властвования и управления, формируют самоуправленческий механизм.

Для эффективного применения методов публично-правового  регулирования важен комплексный  подход. Именно согласованное использование методов разных отраслей публичного права дает наибольшие социально-экономические результаты. С одной стороны, это обеспечивает их концентрацию применительно к тем или иным объектам воздействия, а с другой стороны, гибкое использование с учетом меняющихся ситуаций. Выбор «набора» методов —дело весьма сложное. В данной связи выделим ряд правовых композиций¹.

Во-первых, важнейшее  значение имеет сочетание норм конституционного права и норм других отраслей права, когда первые служат нормативным ориентиром. Достигаемое совмещенное действие норм предотвращает юридические коллизии.

Во-вторых, необходимо правильно комбинировать нормы  разных отраслей национального права  в регулировании однородных или  смежных объектов. Практика дала много  примеров удачных и неудачных «юридических партнерств» между нормами Гражданского и Земельного кодексов, КЗоТ и основами законодательства о госслужбе и др. Здесь приходится решать вопрос о  доминирующем значении тех или  иных отраслевых норм, о порядке и  времени введения в действие других норм. Иначе — разрывы правовых  нитей и юридические коллизии.

В-третьих, как  уже отмечалось, для публично-правового  регулирования становится все более  характерным сочетание методов  национального и международного права. Пока это происходит стихийно, подчас с односторонним использованием одних методов и забвением других. Ученые-международники в большей степени разрабатывают вопросы классификации норм международного права и их имплементации в национальном праве. Причем рассматриваются традиционрые нормы международных организаций — уставы, конвенции и т. п. и международные договоры. Мало исследованы нормы межгосударственных объединений, которым присущи более строго структурированные институты, акты и нормы.