Публичное право: понятие, предмет, метод, система

Другая особенность  публичных правоотношений заключается  в том, что существует параллельно  множество одинаковых отношений по числу лиц, подчиненных в данном случае власти или, наоборот, имеющих по отношению к ней какое-либо право.

Третья особенность  публичных отношений состоит  в том, что граница между юридическими отношениями и отношениями власти четко прослеживается только в случае вышеупомянутого разделения функций субъекта и охранителя между двумя различными органами.

Четвертая особенность  публичных отношений заключается  в том, что отношения власти сами становятся отношениями правовыми, т.е. охраняемыми юридическим образом. Власть правителя, чиновника, служащая к охранению многих правовых отношений, частных и публичных, в свою очередь, является предметом юридической охраны. Высшая степень этой охраны достигается взаимодействием всех государственных органов. В этом порядке известное отношение выступает то в качестве охраняющего, то в качестве охраняемого (правового).

Также заслуживает  рассмотрения позиция М.П. Каревой. Главная ее особенность состоит  в том, что ученая исключала вопрос о дуализме правового строения.¹ По ее идее, деление права на публичное и частное относится не к систематике и не к систематизации, а к сущности права. По мнению М.П.Каревой, сама суть права такова, что оно всегда сочетает в себе общественные и индивидуальные интересы. Само же учение о дуализме права направлено на изучение противоречий интересов между субъектами права. «Эти противоречия являются основой деления права на публичное и частное, но отнюдь не системы действующего...права»².

В последние  годы наметились более специализированные подходы к природе публичного права. Речь идет либо о попытках найти ему применение в разных сферах государственной и общественной жизни, либо о разработке отдельных институтов.

В современном  контексте понятие публичного права  звучит следующим образом.

 Публичное право —  система централизованного регулирования,  обеспечиваемая правовым блоком, включающим нормы права, институты  и отрасли, определяющие область  реализации публичных интересов,  регулирующие публично-правовые  отношения - отношения органов  публичной власти между собой, а также отношения между ними и частными лицами и их объединениями, построенные на началах субординации субъектов. Для неё характерны особенности, обусловленные правовым режимом публичной власти: преимущественно разрешительный способ правового регулирования, односторонние волеизъявления властных органов как участников соответствующих правоотношений, иерархические связи и вытекающая отсюда императивность правовых норм.

2. Публичное право: предмет и метод.

Генетические  корни публичного права кроются в развивающихся общественных отношениях. Именно в сферах жизни общества, государства и гражданина зарождаются процессы и явления, требующие публично-правового регулирования. Вызревают потребности, удовлетворение которых отвечает социальным интересам. Применительно к публичному праву имеются в виду общие потребности, отношения, интересы, без обеспечения которых невозможно удовлетворение как личных интересов, так и общезначимых, публичных интересов общества в целом. Поэтому на данном этапе исследования нам дать понятие предмета и метода публичного права.

1. Предмет публичного права.

Публичность как  понятие, от латинского слова «publicus» – общественный, гласный, открытый, несет в себе емкое содержание. Термин «публичное право» вполне правилен, поскольку он обладает очевидной исторической устойчивостью и преемственностью, а также отражает ту меру содержательности, которая присуща данному явлению. В юридическом смысле оно обозначает правопонимание, отличающееся особым представлением о праве. Это не сумма актов или норм, это, скорее всего, именно целостное правопонимание специфики права в общественно значимой сфере, т.е. в той сфере, от которой зависят существование, функционирование и развитие и общества, и государства, и организованных групп, корпораций, объединений, и граждан.

И если столетие назад к публичному праву относили преимущественно вопросы власти, строения государств, отношений граждан  и администрации, охраны правопорядка, то ныне картина меняется. Публичное  право охватывает многие сферы. Это – устройство государства и власти, сферы управления и организации самоуправления, выражение публичного интереса как суммарного, усредненного социального интереса в каждой из сфер – экономической, социальной и др. Это – общепризнанное целеполагание для действий всех субъектов права, формирование основ и поддержание функционирования правовой системы, обеспечение единых принципов правотворчества и правоприменения.

Сказанное позволяет  охарактеризовать публичное право  как специфическое понимание  природы права в сфере власти и социально-политических институтов и признания их роли в обеспечении общественных интересов. В этом смысле публичное право выступает как способ юридического мышления, как проявление правовой культуры¹. Здесь оно находит свое материализованное, структурно-нормативное выражение в построении правовых систем, отраслей законодательства, в законах и иных источниках права, правовых актах, в методах правового регулирования.

Вполне естественно  возникает при этом вопрос о соотношении  публичного права и находящегося с ним в «парной зависимости» частного права с традиционно-историческими системами и отраслями права, законодательства. Какое место «публичное право» занимает в общем ряду понятий о праве?

Начнем с  общего понятия «правовая система», которое применяется в сравнительном правоведении. Известный французский компаративист Рене Давид считает возможным объединять правовые системы понятием «семья» по способам разработки, систематизации и толкования. Таковых основных «правовых семей» три – романо-германская, общего права и семья социалистического права. К ним примыкают мусульманское, индусское и иудейское право с присущим им сильным влиянием религиозных норм.

Чешский академик В. Кнапп некоторым образом модифицирует приведенную классификацию, обращая внимание на частное право как главенствующий критерий. Публичное право, по его мнению, остается в стороне, хотя социалистическое право определяется скорее публичным, нежели частным правом. Гражданское право утрачивает господствующее положение. К общим основам социалистического права отнесены классовая природа, общая идеология, социально-экономическая система, выражение интересов всего трудового народа, руководящая роль марксистско-ленинской партии. В праве капиталистических и развивающихся стран В. Кнапп выделяет четыре системы: континентальную, общего права, мусульманского права, системы религиозного и традиционного права.

Узбекский исследователь А.X. Саидов предлагает свое «видение» юридической географии мира: это романо-германская семья и примыкающие к ней латиноамериканское право, японское право, скандинавское право, англо-американская правовая семья, религиозные и традиционные правовые семьи – мусульманское, индусское, обычное право Африки, дальневосточное право.

В реальной правовой действительности, особенно это касается национальных правовых систем, они далеко не всегда существуют в «чистом виде». К набору базисных конструкций всегда добавляются элементы других систем. Сказывается сильное влияние иностранного права как благодаря географической близости и единству и схожему укладу жизни (в скандинавских, латиноамериканских странах), так и в силу воздействия «блокового права». Таковым, в частности, было влияние советской правовой системы на правовые системы социалистических стран, которые с конца 80-х гг. стали испытывать более сильное влияние романо-германской системы права.

Заметные перемены в оценке права и его строении наблюдались в Китае: от признания  традиций права старого Китая  и создания нового права до сужения  его роли в годы культурной революции и последующего возрождения в период экономических преобразований 80–90-х гг.

В конце прошлого века Н.М. Коркунов выделял семью  славянского права, существование  которой можно обнаружить и через  столетие.

Таким образом, публичное право есть своего рода функционально-структурная подсистема права, выражающая государственные, межгосударственные и общественные отношения. Эта подсистема «наднациональна», поскольку ее привязанность преимущественно к романо-германской системе права дополняется обращенностью к правовому упорядочению международных публичных отношений. Именно она служит «мостом» между национальными законодательствами различных государств и базисом сравнительного правоведения и связана с институтами международного права.

Значит, предмет публично-правового регулирования весьма специфичен, но не только в смысле многообразия объектов воздействия. Это не отличало бы, пожалуй, предмет регулирования от отраслей частного права. Тут другое, а именно своего рода социальная укрупненность предметов регулирования, их «связывание» общественным интересом. И хотя всегда непосредственным предметом воздействия является волевое поведение участников правоотношений, сами участники весьма необычны. Они обладают в публично-правовой сфере особым статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать задачи политические, государственные, социально значимые, открывающие путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

Отсюда вполне естественным будет вывод о некорректности сведения предмета публичного права  к регулированию собственно властных отношений. Налицо усложнение внутренней жизни гражданского общества, государство  выполняет целый ряд социальных функций, повышено внимание к правам личности и гражданина; с другой стороны, нарастают интеграционные процессы в межгосударственных отношениях и усиливается влияние международного и иностранного права на национальное правовое развитие. Эти процессы выступают объективными причинами видоизменения предмета регулирования публичного права. Оно происходит за счет сохранения традиционных объектов (устройства власти и т.п.), более глубокого проникновения в сферу отраслей частного права и преобразования ряда его институтов (договоров и др.), появления новых объектов, требующих публично-правового регулирования (самоуправление, партии и общественные объединения). Возрастает роль и удельный вес общепризнанных принципов и норм международного и надгосударственного права.¹

Сказанное позволяет отнести  к предмету регулирования публичным  правом следующие объекты:

1) устройство  и функционирование государства  и его институтов;

2) институты  гражданского общества;

3) механизм и  уровни самоуправления;

4) основы правовой  системы, правотворчества и правоприменения;

5) принципы, нормы  и институты межгосударственных  отношений и        

международных организаций.

Но эта характеристика будет чрезмерно общей, если не пояснить еще одного обстоятельства. Часть  предметов регулирования публичным правом относится к его исключительной сфере, поскольку она охватывает преимущественно властеотношения как ядро правоотношений. Другая часть предметов является как бы смежной, пронизывая все отрасли частного права. Степень проникновения является, конечно, неодинаковой в различных отраслях. Да и набор методов, норм, институтов публичного права по-разному в них используется. Скажем, понятия «властные полномочия», «государственный орган» являются общими, «сквозными», а понятия «публичный интерес», «служащие», «должностные лица», «виды санкций» варьируются.

В целом же следует  отметить бесспорное усиление роли публичного права в его новом виде в современных общественных процессах. По сути дела, во всех государствах мира на рубеже XX–XXI вв. наблюдаются разные проявления общей объективной закономерности – признания общенациональной значимости публичной сферы, роли государства в общественном прогрессе, обеспечения статуса граждан на уровне мировых стандартов, упрочения наднациональных норм и институтов взаимодействия. Это признание тех общечеловеческих ценностей, императивов нового и будущего миропорядка, которые достижимы путем органического взаимодействия и коллективных, согласованных действий. Медленно, но неизбежно сбывается прогноз футурологов – в мире усиливается человеческая общность во всех ее проявлениях.

Поэтому скептические и даже нигилистические оценки сторонников  частного права по поводу публичного права неосновательны. Нельзя возвышать  одно явление за счет умаления другого. И частное, и публичное право служат человеку и обществу, но служат по-разному, как союзники, а не противники Поддерживают общечеловеческие ценности, но не путем насаждения атомистических представлений об обществе как сумме индивидов, не путем защиты только частной собственности, не путем абсолютизации рынка как одного из проявлений социально ориентированной экономики. Публичное право имеет своим девизом обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития.