Правовое регулирование процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов

     Необходимо  отметить, что споры по изложенному  вопросу велись с самого начала практики контроля размещения государственного заказа. Многие заказчики, уполномоченные органы, члены комиссий не были согласны с вынесением подобных предписаний контролирующими органами, считая, что их действия могут быть обжалованы только в судебном порядке. Однако, и контролирующие органы, и суды понимали, что без выдачи предписаний вся контролирующая деятельность в сфере размещения заказов оказалась бы бессмысленной в связи с отсутствием возможности оперативно влиять на действия заказчиков в случае нарушения прав участников размещения заказа (в том числе и потому, что на вынесение судебного акта в первых двух инстанциях уходит около полугода).

     Вместе  с тем, уже в ходе самых первых судебных разбирательств по вопросам обжалования указанных предписаний, выданных ФАС России, арбитражные  суды придерживались мнения, что такие  ненормативные правовые акты являются абсолютно законными, подтверждая тем самым право контролирующих органов на отмену протоколов и возложения на заказчиков обязанности по внесению изменений в документацию.

     Указанные судебные решения являются актуальными  и в свете применения гл. 3.1 Закона № 94 - ФЗ, т. к. в рамках рассмотрения жалоб на действия операторов электронных площадок, заказчиков, уполномоченных органов, контролирующие органы могут выдавать такие же предписания. При этом следует помнить, что перечень указанных предписаний не является закрытым. Следовательно, учитывая, что практика контроля процедур размещения заказов путем проведения открытого аукциона в электронной форме только формируется, появятся новые виды предписаний, направленные на устранения нарушений законодательства о размещении заказов при применении гл. 3.1 Закона № 94 - ФЗ.

     Следующий вопрос, по которому в 2009 г. успела сложиться  судебная практика, – это использование  заказчиками букв латинского алфавита в русскоязычных наименованиях  предметов торгов. В 2009 г. ФАС России были проведены многочисленные проверки подобных случаев нарушения законодательства о размещении заказов, по всем из них приняты соответствующие решения, фиксирующие факты нарушений, и выданы предписания об аннулировании торгов.

     Однако  некоторые из заказчиков обратились в арбитражный суд с целью обжалования вынесенных ФАС России решений и предписаний.

     ФАС России в июле 2009 г. провела внеплановую  проверку соблюдения законодательства о размещении заказов одним из федеральных заказчиков, расположенных в субъекте Российской Федерации. В ходе проведения проверки было установлено, что заказчиком заключен договор со специализированной организацией на проведение торгов.

     Так, организацией было размещено извещение  о проведении открытого аукциона на право заключения контрактов на поставку оборудования для компьютеров (периферийных устройств) для государственных нужд. Вместе с тем, согласно информации, размещенной на официальном сайте, в наименовании заказа по указанному аукциону вместо идентичных по написанию русских букв в слове «поставку» используются латинские буквы «o», «с», «a», «y», в слове «компьютеров» – «о», «е», «р», в слове «периферийных» – «е», «р», «х», в слове «устройств» –«у», «с», «p», «о». По результатам проверки специализированная организация была признана нарушившей законодательство о размещении заказов. Указанное решение ФАС России было обжаловано в Арбитражный суд г. Москвы, при этом организация основывала свою позицию на том, что факт использования латинских букв в русскоязычном наименовании предмета торгов не предоставил каким-либо юридическим или физическим лицам преимуществ по сравнению с другими, все потенциальные участники размещения заказа имели одинаковый доступ к сайту, а поиск по названию не является единственным, т. к. требование о языке информации о размещении заказа применяется независимо от имеющихся способов поиска, а также обстоятельств размещения конкретного заказа.

     Вместе  с тем суд в данном конкретном случае и во всех остальных делах, касающихся использования букв латинского алфавита в русскоязычных наименованиях торгов, поддержал позицию ФАС России, которая заключалась в следующем. Согласно ч. 6 ст. 16 Закона № 94 - ФЗ к информации о размещении заказа относятся предусмотренная законодательством информация и полученные в результате принятия решения о размещении заказа и в ходе размещения заказа сведения, в т. ч. сведения, содержащиеся в извещении о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, извещении о проведении запроса котировок, конкурсной документации, документации об аукционе, изменениях, вносимых в такие извещения и такую документацию, разъяснениях такой документации, протоколах, составляемых в ходе размещения заказа.

     В соответствии с п. 13 постановления  Правительства РФ от 10.03.2007 № 147 «Об утверждении Положения о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами» (далее – постановление Правительства РФ № 147) ведение официальных сайтов и размещение на них информации осуществляются на русском языке. Ведение официальных сайтов субъектов РФ и муниципальных образований и размещение на них информации может дополнительно осуществляться на государственном языке соответствующей республики РФ.

     При этом суд указал на правильность вывода ФАС России о том, что замена букв не позволяет участникам размещения заказа осуществлять поиск заказа на официальном сайте, указывая в наименовании заказа первоначальные русскоязычные слова, т. к. фактически в извещении использованы иные слова (состоящие из букв русского и латинского алфавитов), а следовательно, указанные действия заказчика влекут ограничение количества участников, что нарушает ч. 1 ст. 1, ч. 6 ст. 16 Закона № 94 - ФЗ и п. 13 постановления Правительства РФ № 147.

     Указанные судебные решения, признающие обоснованной позицию ФАС России по вопросу  использования латинских букв в  русскоязычных наименованиях торгов, позволили оперативно прекратить беспредел  некоторых заказчиков при проведении торгов. Вся тяжесть подобного нарушения законодательства о размещении заказов заключается в том, что участвовать в подобных торгах могли только те участники, которые знали, что в строке поиска на сайте www.zakupki.gov.ru необходимо в конкретных местах ставить латинские буквы. Некоторые государственные контракты все же были заключены по итогам проведения подобных «торгов» и, естественно, в каждом случае в них принимал участие только один участник (суммы контрактов доходили до 700 млн. руб.). В случаях, когда заказчики успевали заключать контракты, материалы дел передавались в правоохранительные органы для возбуждения уголовных дел.

     Еще одним важным вопросом, который получил  свое разрешение в суде в 2009 г., является проблема использования критерия “цена  контракта” при проведении конкурсов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

     Суть  указанных дел заключается в  том, что заказчики при проведении конкурсов используют критерий “цена  контракта”, при этом либо указывают, что цена равна нулю, либо исключают возможность снижения участниками цены, установленной в документации.

     Судебных  дел по указанному вопросу в 2009 г. было несколько, однако достаточно указать  на общую позицию по данному вопросу  ФАС России и арбитражных судов, т. к. все подобные решения имеют схожую аргументацию.

     В соответствии с п. 14 ч. 4 ст. 22 Закона № 94 – ФЗ конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в конкурсе, устанавливаемые в соответствии с ч. 4 ст. 28 указанного Закона.

     Согласно  ч. 4 ст. 28 для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять такие заявки по цене контракта и иным критериям, указанным в конкурсной документации.

     В соответствии с ч. 2 ст. 28 Закона № 94 - ФЗ оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляются конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией.

     Вместе  с тем, в случае если в конкурсной документации цена контракта приравнена к нулю или, как устанавливают  некоторые заказчики, в случае если участник снижает указанную цену, то получает худшую оценку по сравнению  с участником, который не изменял цену контракта в заявке; подобный порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе не позволяет выявить лучшие условия исполнения контракта по критерию “цена контракта”, что является нарушением ч. 2 ст. 28 Закона № 94 - ФЗ.

     Необходимо  отметить, что в соответствии с  п. 10 Положения о страховых медицинских  организациях, осуществляющих обязательное медицинское страхование, утвержденного  постановлением Совета министров Правительства  РФ от 11.10.1993 № 1018, сэкономленные средства на ведение дела по обязательному медицинскому страхованию являются доходом страховой медицинской организации, также к доходам относятся доходы, полученные от инвестирования средств резервов в случаях их неиспользования на покрытие расходов по оплате медицинских услуг за вычетом суммы на пополнение соответствующих резервов по нормативам, устанавливаемым территориальным фондом обязательного медицинского страхования. Страховая медицинская организация может за счет уменьшения дохода уменьшить расходы на ведение дела, тем самым определив меньший норматив расходов по ведению дела по обязательному медицинскому страхованию.

     Таким образом, ФАС России в решениях по указанным категориям дел указывала, что по критерию “цена контракта” участники размещения заказа вправе снижать цену в пределах процента на ведение дела. В то же время вся сумма, выделенная на страхование населения, снижаться участниками размещения заказа не может.

     Суды  в своих решениях полностью поддерживают позицию ФАС России, указывая, что  страховщик имеет возможность уменьшить начальную (максимальную) цену государственного контракта при подаче заявки на сумму сэкономленных средств на ведение дела.

     Особую  значимость изложенным правовым спорам придает то, что на страхование  населения в Российской Федерации выделяются огромные денежные средства (от 1,5 млрд. руб. и более) и указанные государственные контракты имеют колоссальную социальную значимость. При этом позиция некоторых заказчиков, состоящая в том, что по критерию “цена контракта” при проведении подобных конкурсов цена контракта изменяться не должна, создает условия, при которых конкуренция между страховыми организациями невозможна, а следовательно, выигрывает та компания, которая быстрее подаст заявку.

     В этом случае позиция ФАС России и  судов позволит при проведении торгов на обязательное медицинское страхование отбирать самых конкурентоспособных исполнителей, предложивших минимальный процент на ведение дела и наиболее качественные услуги.

     В целом по судебной практике за 2009 г. необходимо отметить, что в судебном порядке было обжаловано 285 ненормативных правовых актов, вынесенных центральным аппаратом ФАС России в сфере размещения заказа, по которым состоялось более 800 судебных заседаний. По 202 делам вынесены решения по существу, из них в 95% случаев решения и предписания признавались законными и обоснованными. 

      ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

     В итоге, следует заключить, что государственный  заказ – это совокупность заключенных  государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг  за счет средств государственного бюджета. А муниципальный заказ представляет собой заказ со стороны органов местного самоуправления и уполномоченных ими муниципальных учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

     Государственный контракт, являясь гражданско-правовой категорией, должен регулироваться в  прямом соответствии с принципами и нормами гражданского права. При этом гражданское право как отрасль не интересуют мотивы, по которым государство вступает в гражданские отношения, они в большинстве своем находятся за рамками гражданско-правового регулирования. Для гражданского права имеют значение возникающие в связи с этим правоотношения, а также их внешнее закрепление.

     Государство (субъекты Российской Федерации, муниципальные  образования) вступает в договорные отношения с иными субъектами гражданского права на основе принципа юридического равенства его правового положения и по поводу какого-либо рода материальных благ, подлежащих денежной оценке.

     В силу указанных особенностей участия  государственных и муниципальных  структур в гражданском обороте, безусловно, требуется надлежащее правовое регулирование складывающихся по этому поводу правоотношений. Однако это не должно нарушать единообразное правовое регулирование гражданских правоотношений, основы которого закреплены в ГК РФ.

     Отношения, входящие в предмет гражданско-правового регулирования, динамичны: одни институты устаревают, появляются новые, подход к ряду институтов меняется. Все это требует соответствующей оперативной реакции законодателя, модернизации существующих актов, принятия новых актов. В случае если издание данных актов диктуется интересами общества и государства, в целях соблюдения целостности системы гражданского законодательства и единства гражданского права возможно рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений в ГК РФ одновременно с принятием подобных актов.