Правовое положение чиновничества. Законодательное регулирование государственной службы

Как уже отмечалось, через государственную службу чиновник мог получить потомственное дворянство, т. е. сравняться «Лучшим старшим дворянством во всех правах и преимуществах, несмотря на происхождение их отцов»

При увольнении со службы чиновник гражданского ведомства мог просить следующий чин, если он выслужил в предыдущем полностью или почти полностью. Однако, это правило распространялось только до VI класса Табели о рангах включительно.76

К числу весьма немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсии, которое регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским водомствам. Основанием выплаты пенсии становился тот факт, что к времени прекращения службы в большинстве случаев должностные лица достигали того возраста, в котором уже каким-либо иным способом содержать себя и свою семью они уже не могли. Отметим, что во второй половине XIXвека и особенно в начале XХ века абсолютное большинство чиновников помимо содержания по службе иных источников дохода не имели и, более того, фактический не имели, кроме квартиры или дома, недвижимого имущества.77

По общему правилу срок выслуги для получения пенсии определен был в 35 лет беспорочной службы. Прослуживший не менее 25 лет получал 50% пенсионного оклада.78

Исходя из средних показателей поступления на службу после получения специальности в 20 лет, можно сделать вывод, что только к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что, кстати, превышало среднюю продолжительность жизни в стране. Поэтому часто служащим не приходилось самим пользоваться такой пенсией, и ее получала семья.79

Все должности в государственном аппарате для получения пенсии были разделены на 9 разрядов, и соответственно ее величина  колебалась  в начале XX века от 85 рублей 80копеек (9-й разряд) до 1143 рублей 60копеек (1-й разряд).80 Пенсионное законодательство в XIX веке было негибким, иногда он даже противоречило здравому смыслу. Так, чиновник прослуживший 24 года и вышедший в отставку, не получил вообще никакой пенсии. Если же он внезапно умирал, то семья получала лишь единовременное пособие.

Общий Устав о пенсиях предусматривал некоторое снижение возраста для получения пенсии в двух случаях. Так, при неизлечимых болезнях чиновника полный оклад пенсии полагался за тридцать лет службы. Если же чиновник вследствие болезни не мог обходиться без постороннего ухода, то полный оклад пенсии полагался за 20 лет службы.81 В случае смерти служащего размер пенсии определялся в соответствии с некоторыми семейными обстоятельствами. Учитывалась число лиц, оставшихся после смерти чиновника, и их права на получении пенсии. Вдова чиновника, не имеющая детей или если их возраст превышал 17 лет, получала половину той пенсии, какая следовало бы ее мужу.82 На каждого из малолетних детей прибавлялись еще одна третья другой половины.

Пенсия не назначалась, как уже сказано, детям мужского пола по достижению 17 летнего возраста, а женского – 21 года, сыновьям, поступившим на службу или принятым на казенный счет в учебное заведение, дочерям, вышедшим замуж или также обучающимся за казенный счет. Вдовам, вторично вышедшим замуж, пенсия так же не предоставлялась.83

Таковы в целом были наиболее существенные права чиновника на гражданской службе. Теперь рассмотрим, какую ответственность он нес за порученное ему на службе дело.

Статья 705 Устава о службе по определению от правительства так квалифицировала необходимый для российского чиновника черты характера: «1. Здравый рассудок, 2. Добрая воля в отправлении порученного, 3. Человеколюбие, 4. Верность в службе его императорского величества, 5. Усердие к общему добру, 6. Радение о должности, 7. Честность, бескорыстие и воздержание от взяток, 8. Правый и равный суд всякому состоянию, 9. Покровительство невинному и скорбящему».

В Уставе отмечалось, что чиновник должен строить свою работу, имея ввиду приумножение богатств страны, ее силы и влияния в мире.

Следует подчеркнуть, что законы Российской империи устанавливали два вида ответственности чиновников – административную и судебную.

Административная ответственность чиновников заключалось в том, что они отвечали за проступки по службе перед своим начальниками. По каждой виду проступка Уложение о наказаниях уголовных и исправительных определяло их виды и условия, при которых они совершаются и сообразно с этим назначались те или иные наказания. Наказании были от замечании до исключение из службы.84

Закон регулировал и такой актуальный сегодня вопрос, как, участие государственного служащего в коммерческой деятельности. Так, состоявшие в должностях первых трех классов, а также, директора департаментов и канцелярии министров и равных им учреждений, начальники главных управлений, губернаторы и градоначальники и еще ряд близких к ним лиц по закону не имели право участвовать в учреждении промышленных и кредитных установлений, служит в них на каких – либо должностях. Если они занимали каких либо должности в железнодорожных, пароходных, страховых и других товариществах, то они должны были оставит службу с сложит присвоенное им звания.85

Подводя итог можно сказать, что в рассматриваемый период законодательно регламентировалось чиновничества и прохождение службы чиновниками. Политика в этой сфере имела ярко выраженный продворянской характер. Дворянам обеспечивалось преимущества при чинопроизводстве по сравнению с представителями других сословий. Кроме того, всяческий затруднялось проникновение в государственной аппарат выходцев из податных сословий, и также продвижение по службе для них и для разночинцев. Но, несмотря на все законодательные усилия, правительству не удалось противостоят притоку в государственный аппарат выходцев из непривилегированных сословий (разночинцев и податных), и оно было вынуждено в конце XVIIIв. принят ряд мер для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, в частности выходцев из податных сословий. В этот же период складывались и особые источники материального обеспечения этой социальной группы – вводились постоянные денежное жалованье для всех категорий чиновничества и пенсион.    

2.2. Численность, состав и образовательный уровень чиновничества

По данным С.М. Троцкого, в середине 50 – х годов XVIII в., среди чиновников высших рангов (I –V классы табели о рангах) было 87,5 % дворян. VI – VIII классов – 76,5 % дворян и IX – XIV классов – 34,5% дворян. При этом в местном звене государственного аппарата среди чиновников высших классов (по пятой включительно) было 35 дворян и два представителя других социальных групп, среди чиновников VI – VIII – 81,7 % дворян и 18,3 % выходцев из иных сословий, и среди чиновников IX – XIV классов – 36,4 % дворян и 63,6 % выходцев из иных сословий.86

Благодаря губернской реформе 1775 г. сформировался регулярный аппарат местного управления. Губернские и уездные учреждения пополнялись как поместными дворянами, так и выходцами из других сословий.87

Социальный состав местного чиновничества заметно изменился к началу 1780 – х годов. Если в 1775 г., т.е. накануне губернской реформе, среди чиновников VIIIкласса на одного выходца из разночинцев и податных сословий приходилось 12,5 дворян, то в 1781 – 1782гг. – только 4,59; среди чиновников IX класса на одного выходца из непривилегированных сословий в 1775г. приходилось 6,5 дворян, а в 1781 – 1782гг. – 3,16; X класса – соответственно 1,0 и 0,68; в XII классе – 1,38 и 0,9.88

Выходцы из разночинцев и податных сословий в 1775г. численно преобладали над потомственными лишь в XIV классе и среди мелких канцелярских служащих, а в 1781 – 1782гг. и в XIII – X классах. В VIII и IX классах преобладание дворян сохранилось, однако стало гораздо менее выраженным.89

Центральная власть пыталось отрегулировать механизм чинопроизводства, затруднить получение классных чинов, особенно чина VIII класса, дающего право потомственного дворянства, выходцами из непривилегированных сословий. Об активизации и целенаправленности политики в сфере чинопроизводства свидетельствует тот факт, что с начало 80 – х годов, когда резко изменился социальный состав местного чиновничества удалось, наконец наладить сбор формулярных списков, позволявших постоянно отслеживать перемены в социальном составе государственных служащих.

Правительство предприняло ряд мер, затруднявших получение очередных чинов (особенно чина IX класса) выходцами из не привилегированных сословий. Несмотря на усилия центральной власти, численность выходцев из разночинцев и податных сословий среди государственных служащих даже сравнительно высоких рангов постоянно увеличивалась.90 В конце XVIII века выходцы из непривилегированных сословий встречались уже и в V-VII классах Табели о рангах.91

Если дифференцировать выходцев из разночинцев и податных, то можно заметить, что после губернской реформы среди провинциального чиновничества имелись даже выходцы из крестьян и дворовых людей, причем к концу века их численность увеличивалась.

Кстати, дети чиновников – выходцев из непривилегированных сословий часто также поступали на государственную службу и, как правило, продвигались по служебной лестнице быстрее своих отцов.92

Среди чиновников достаточно высоких рангов были также выходцы из купечества и (реже) из мещан.93 Разночинцы представлены детьми канцелярских служащих, подьяческих и секретарскими детьми, выходцами из церковной среды, а также  солдатскими детьми.94

В состав чиновничества в XIX в. входили также ученые, художники, архитекторы, профессора университетов, учителя гимназий, служащие архивов, библиотек, музеев.95 Все они состояли на статской службе, получали жалованье от казны и имели чин, иногда довольно высокий (профессора и академики достигали чинов 3 — 4-го классов). Близкие по роду своей деятельности к лицам свободных профессий, они в большинстве своем не считали себя чиновниками и пользовались, находясь на службе, относительной свободой от той жесткой субординации, столь характерной для службы чиновничества в целом.

Не за все годы XIX века есть точные данные о количестве чиновников, а те которые есть составлены на основе данных С.М. Троцкого. Он подразделяет эти данные на четыре разряда. К первому из них он относил чиновников I-V классов, ко второму – VI-VIII классов, к третьему – IX-XIV классов, и наконец, к четвертому – канцелярских служителей различных классов (канцеляристов, подканцеляристов, копиистов и т.п.)

В государственных и дворцовых учреждениях в середине 50-х годов XVIII века состояло: по первому разряду – 145, по второму – 562, по третьему – 1344, и по четвертому – 3328 человек, всего 5379 чиновников.96 Примерно такое же количество чиновников, как и в средине 50-х годов XVIII века, оставалось и в начале XIX века.97

Министерская реформа начала XIX века способствовала дальнейшей бюрократизации системы государственного управления, получившей наиболее полное развитие при императоре Николае I. Именно в годы его правления численность бюрократии росла особенно быстрыми темпами. Если в 1842 году работу государственной машины обеспечивало 74,5 тысячи чиновников и канцеляристов, то в 1857 году для этих целей потребовалось уже 122,2 тысячи человек98, т. е. в 1,6 раза больше. Если соотнести эти сведения с общей численностью населения (59,3 миллиона человек в 1858 году), то окажется, что на каждого служащего приходилось 480 жителей России. Но даже в самый «бюрократический» период своей истории Россия в этом отношении по крайней мере в два раза отставала от Австрии, Франции и Великобритании.

О численности чиновников в середине века, вернее с 1847 по 1857 год, существует точные данные, сохранившиеся в фонде Инспекторского департамента. В 1844 году число чиновников составляло 61548 человек. К I-классу принадлежал 1 человек, ко второму – 40, к третьему – 166, к четвертому – 484, к пятому – 1100, к шестому 1621, к седьмому – 2588, к восьмому – 4671, к девятому-десятому – 50877 человек.99

На протяжение 11 лет существования Инспекторского департамента численность чиновников роста из года в год, достигнув к 1857 году 86066 человек.100

Такой бурный рост количество чиновников опережал рост населения в стране. Таким образом, государственный аппарат в XIX веке рос примерно в три раза быстрее, чем население.

Но надо отметить, что в отличие от распространенных в представлении количества чиновников в России не было столь велико, как принято считать. «Согласно официальным данным, на государственной службе в 1900г. состояло 159476 лиц (через десять лет их количество возросло до 193015). Если соотнести число жителей империи по переписи 1897 г. (129 млн. человек) с количеством государственных служащих за тот же год (146017), то один чиновник приходился более чем на 800 жителей».101

А теперь рассмотрим образовательный уровень чиновничества.

В конце XVIII начале XIX века уровень образования чиновников был крайне низким, что прежде всего, являлось следствием отсутствия сети учебных заведений. Только в 1804 году было создано система высших, средних и низких учебных заведений: Университеты, губернские гимназии и уездные училища. Основным видом образования было домашнее, весьма и весьма разнообразное, в большинстве своим сводящиеся к знанию грамматики и четырех правил арифметики.

В результате появился указ 6 августа 1809 года «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники».

Тут же проводилась программа испытаний, в котором должны были подвергнуться чиновники. Она состояла из четырех разделов: «Науки словесные», «Правоведение», «Науки исторические» и «Науки математические и физические». Требование эти за исключением раздела «Правоведение», не превышали объема знаний уездных училищ, если не принимать во внимание требовании переводить с одного из иностранных языков. Программа по проведению требовало основательного познания «Право естественного, право римского и право частного, гражданского и приложением сего к российскому законодательству». Объем знаний по математике и физике был минимален, он включал в себе знания «по крайней мере начальных основании математики, как–то арифметики с геометрией, и общие сведения в общих частях физики».102

Экзамены должны были проводиться особой комиссией, состоящий из ректора университета и трех профессоров.103 В летнее время, с мая по октябрь, как указывалось в законе, должны были организоваться при университетах курсы для подготовки чиновников по указанным предметам.104

Указ 6 августа 1809 года вызвало буквально ужас у чиновничества и лютую ненависть к Сперанскому. Законом об экзаменах на чин были не доведены и широкие круги дворянства.