Правовое положение чиновничества. Законодательное регулирование государственной службы

Дальнейшее законодательство о чинопроизводстве несколько уклонилось от первоначальной идеи Табели о рангах. По идее чины означали сами должности, распределённые по 14 классам, однако с течением времени чины получили самостоятельное значение почётных титулов, независимо от должностей. С другой стороны, для производства в некоторые чины для дворян установились сокращённые сроки; затем были повышены чины, дававшие право потомственного дворянства.31 Эти мероприятия имели целью ограничить демократизирующее действие табели на состав дворянского сословия.

Итак, подводя итог можно сказать, что табель о рангах вводила новую классификацию служилого люда. Все новые учрежденные должности – все с иностранными названиями, латинскими и немецкими, кроме весьма немногих, - выстроены по табели в три параллельных ряда: воинских и придворный, с разделением каждого на 14 рангов, или классов: 6 обер-офицерских чинов – от прапорщика до капитана в армии и от коллежского регистратора до титулярного советника в гражданской службе; 5 штаб-офицерских - от майора до бригадира в армии и от коллежского асессора до статского советника в гражданской службе; 3 генеральских - от генерал-майора до фельдмаршала в армии и от действительного статского советника до действительного тайного советника в гражданской службе. Аналогичная лестница с 14 ступенями чинов вводилась во флоте и придворной службе.

Этот учредительный акт реформированного русского чиновничества ставил бюрократическую иерархию, заслуги и выслуги на место аристократической иерархии породы, родословной книги. В одной из статей, присоединенных к табели, с ударением пояснено, что знатность рода сама по себе, без службы, ничего не значит, не создает человеку никакого положения: людям знатной породы никакого положения не дается, пока они государю и отечеству заслуг не покажут «и за оные характера («чести и чина», по тогдашнему словотолкованию) не получат».

Благодаря Табели о рангах человек незнатного происхождения, выделившийся заслугами перед Отечеством на поле боя или же на гражданской службе, мог получить дворянство - личное или даже потомственное.

1.3. Чиновничество в послепетровскую  эпоху

Слабые стороны петровской организации гражданской службы в полной мере проявились при его преемниках. В 1726г. правительство Екатерины I, убедившись, что среди обучавшихся в коллегии юнкеров «достойных к секретарскому чину никого нет», подтвердило указ от 31 января 1724г., сделав при этом секретарскую должность более доступной для разночинцев. «Покамест юнкеры приказному делу обучатся, производить в секретари достойных и из приказных людей...»32. Неудивительно, что этот указ, связавший должности 13—10 классов с получением дворянских прав, вызвал многочисленные злоупотребления при назначении в секретари приказных.

Коррупция и, как следствие ее, засилье некомпетентных чиновников обратили на себя внимание правительства. В 1737г. был проведен смотр секретарей, чтобы исключить из их числа «негодных», получивших свои места за взятки, которые «...все в беспутствии пребывают и тем только служат, через кого такие чины себе получили»33. В 1730-х гг. был усилен контроль за их назначением и продвижением по службе. Предусматривалось, в частности, в губернии и провинции назначать секретарей из канцелярских служителей Сената, Синода и коллегий, а на их место брать из городских подьячих «самых лучших, чтобы впредь достойны были для производства в секретари». Однако при недостатке приказных в высших и центральных учреждениях решить, таким образом, проблему секретарских кадров на местах было едва ли возможно.

Одновременно была предпринята новая попытка привлечь на эти должности дворян, в связи, с чем число коллегии-юнкеров было значительно увеличено. В отличие от петровского законодательства, отдававшего предпочтение при наборе коллегии-юнкеров детям крупного и среднего дворянства, правительство Анны Иоанновны связывало эту должность с мелкопоместными дворянами, для которых жалованье играло не последнюю роль. В течение 5 лет обучения юнкеры должны были получать жалованье канцелярских служителей, затем назначаться на должности секретарей. Однако проведенный в 1740г. смотр коллегии юнкеров, обучавшихся в Сенате, Синоде и коллегиях, показал, что из 64 человек только 9 юнкеров имели способности и желание быть у приказных дел, остальные или были совершенно неспособны к наукам, или, наоборот, имели хорошие способности и стремились в военную службу.34 Слишком низко в общественном мнении стояла гражданская служба. В очередной раз правительство имело возможность убедиться, что «приказным делам не по охоте обучить никак невозможно». Указ от 24 марта 1740г. предписывал впредь определять дворян для обучения приказным делам по желанию, а не принуждению35.

В 1740—1750-х гг. правительство Елизаветы Петровны стремилось более активно влиять на процесс формирования бюрократии. Законодательство этих лет имело четко выраженную ограничительную направленность. В 1744—1745 гг. был принят ряд указов, запрещавших прием на гражданскую службу лиц податных состояний и предписывавших вернуть в прежнее состояние приказных, записанных в подушный оклад.36

Одновременно были приняты меры к закреплению состоявших на службе канцелярских служителей и их детей. В 1746г. право приказных на владение имениями было поставлено в прямую зависимость от их службы: у праздно живущих описывали деревни.37 Стремление правительства превратить приказную службу в наследственную вызвало к жизни указ от 11 октября 1755г., которым запрещалось принимать детей «секретарей и прочих низшего приказного звания людей, кои не из дворян», на другую службу, кроме гражданской.

В 1750—1754 гг. было приостановлено назначение в секретари лиц недворянского происхождения, ужесточен контроль за обучением юнкеров — кандидатов на замещение секретарских должностей разного уровня. Очевидно, эти меры не привели к желаемым результатам: по сведениям С. М. Троицкого, в середине XVIII в. подавляющее большинство секретарей было разночинцами, а число потомственных дворян среди чиновников составляло только 21,5% их общей численности38.

Преобладание среди гражданских служащих лиц недворянского происхождения придавало особое значение вопросу о владении ими землей и крестьянами. Принятые в 1750-х гг. указы значительно сузили круг лиц, имевших равные с дворянами права.39 В 1754г. канцелярским служащим было запрещено владеть  имениями,40 а в 1758г. покупать крепостных.41 В 1758 и 1760 гг. право владения деревнями утратили чиновники гражданского и военного ведомств, состоявшие в обер-офицерских чинах.42 Исключение было сделано для секретарей, за которыми по указу от 31 января 1724г. признавалось право на потомственное дворянство: «У обер-офицерских чинов,— отмечалось в указе от 6 февраля 1758г.,— которые не из дворян, оных дети не суть дворяне, из которых особливым 1724г. января 31 дня поведено: произведенным в секретари давать шляхетство, как и в воинской службе, кто в прапорщики пожалован; и тако, кроме секретарей, оные гражданские и придворные в обер-офицерских рангах не из дворян состоящие чины, по вышеобъявленному об них в Табели о рангах точному изображению, что дети их не суть дворяне, деревень равно с дворянами покупать и за собой иметь не должны»43. Очевидно, что правительство Елизаветы Петровны по каким-то соображениям не решилось пересмотреть указ 1724г.

Законодатели второй половины XVIII в. еще не однажды вернутся к переосмыслению петровского указа, являвшегося своеобразным пропуском в дворянское сословие. Но в 1758г. указ 1724г. трактовался законодателями как дополнение к Табели о рангах, которое наделяло правами потомственного дворянства чиновников 13—10 классов, сближая гражданскую службу с военной. Связанная с секретарской должностью возможность владеть крепостными для лиц недворянского происхождения делала эту службу еще более привлекательной.44

С началом нового царствования вопрос о праве секретарей на владение деревнями возник вновь. В заседании Сената 23 января 1761г. было признано необходимым запретить секретарям, покупать деревни, а правами высшего сословия наделять их после получения чина коллежского асессора, как предусмотрено Табелью о рангах45. Но предложения Сената не были утверждены Петром III.

Принятие в 1762 г. Грамоты о вольности дворянства, ознаменовавшей недолгое правление Петра III, положило начало новому этапу политики правительства в вопросе формирования бюрократии. К этому времени стало очевидным, что жизнь внесла серьезные поправки в основные принципы организации гражданской службы, разработанные в 1720-х гг. К 1755 г. вместо хорошо подготовленных чиновников из дворян, которые, как предполагалось, должны были заполнить все классные места, правительство получило бюрократию, на 4/5 вышедшую из непривилегированных сословий. Чиновники из потомственных дворян занимали, как правило, немногочисленные средние и высшие должности: их число достигало здесь соответственно 77 и 88%; среди чиновников 9—14 классов дворяне составляли 34%, а среди канцелярских служителей — 4% их общей численности.46 Эти данные позволяют заключить, что правительству не удалось создать дворянскую бюрократию, несмотря на обязательный характер гражданской службы для дворян.

Предпочитая не утруждать себя постижением канцелярских премудростей, многие дворяне начинали гражданскую службу после выхода в отставку с военной или придворной службы. К середине XVIII в. отставные военные составляли 35% всех чиновников, в основном средних и высших рангов. Не имея практического опыта, не зная тонкостей канцелярского делопроизводства, бывшие военные формировали бюрократию, в значительной степени зависимую от деятельности канцелярий, что способствовало усилению роли последних. Так был разрушен еще один из столпов петровской организации гражданской службы, предусматривавший создание профессиональной бюрократии путем постепенного продвижения чиновников по службе. Несмотря на все усилия правительства, число чиновников, начинавших службу копиистами, составляло менее 30%. Такая карьера была характерна для чиновников 9—14 классов, происходивших в основном из не дворян. По замыслу Петра I низшее звено бюрократии, включавшее должности регистраторов, протоколистов, актуариусов и секретарей, должно было комплектоваться дворянами и быть основным источником формирования средней и высшей бюрократии. Однако, не имея возможности заполнить низшие классные должности лицами дворянского происхождения, преемники Петра I были вынуждены открыть к ним доступ канцелярским служителям. Большинство из них, не встречая конкуренции со стороны дворянства, сравнительно быстро преодолевали 14 - ю ступень Табели о рангах, а наиболее опытные и удачливые получали и секретарские должности.

Характерной особенностью деятельности учреждений в первой половине XVIII в., как, впрочем, и в последующий период, был постоянный недостаток приказных. Укомплектовать многочисленные канцелярии необходимым числом канцелярских служителей в стране, где грамотный человек был еще редким явлением, представлялось непростой задачей. Это вынуждало правительство, с одной стороны, ограничивать свободу приказных и их детей в выборе рода занятий, т. е. прикреплять их к гражданской службе, с другой—допускать в ряды канцелярских служителей все новые и новые слои населения, включая лиц податного состояния. Приказная служба была всесословной с самого начала своего существования.

Школа коллегии-юнкеров была упразднена в 1763 г. уже Екатериной II, признавшей уровень получаемых в ней знаний недостаточным для дворянства.47 Вместо не оправдавшей себя системы обучения юнкеров предписывалось начать подготовку опытных писарей и копиистов из детей приказных и разночинцев. Была намечена довольно широкая программа их обучения за казенный счет при Московском университете (80 чел.), С.-Петербургской академии (40 чел.) и Казанской гимназии (60 чел.). Вероятно, из-за недостатка средств этот проект не был осуществлен или был осуществлен частично, так как в 1770-х гг. дефицит канцелярских служащих оставался не менее острым, чем в предыдущем десятилетии.48 

После освобождения дворян от обязательной службы было очевидным, что в обозримом будущем в их среде не будет наплыва желающих сделать карьеру чиновника. В отношении дворянства и привлечения его на службу указы Екатерининского времени носили в основном характер рекомендаций местным властям: чтобы молодым дворянам службу в приказных чинах «в укоризну по силе Генерального регламента не ставить» и отличать их перед теми, кто не из дворян, а генерал-губернаторам стараться «вселять в юное дворянство охоту к вступлению в гражданскую службу». Правительство решило терпеливо ждать, когда многовековая неприязнь дворян к приказной службе сменится более терпимым отношением к ней.

В 1785 г. Жалованная грамота дворянству положила предел более чем 20-летнему периоду абсолютной свободы высшего сословия. Участие дворян в местном управлении было прямой необходимостью, так как именно с их помощью Екатерина II рассчитывала заполнить штаты многочисленных губернских и уездных учреждений. Дворянство было вновь призвано на службу, хотя и выборную, и почетную, но все-таки службу. За дворянством в некоторой степени сохранялся характер служилого сословия. В 1780-х гг. выборные дворянские должности занимали более 10 тыс. дворян.49 Выборная дворянская служба, исполняемая, как правило, отставными военными, стала промежуточной ступенью между военной службой и гражданской. В конце XVIII — первой половине XIX в. переход с дворянской службы на гражданскую был обычным явлением; он не был таким резким, а порой и драматичным, как смена военного мундира на чиновничий.

С начала 1760-х гг. в вопросе формирования бюрократии правительство переориентировалось на недворянские слои населения. Основной социальной базой комплектования низшего звена бюрократии стали разночинцы и дети приказных. Законодательство открыло им свободный доступ не только в канцелярские, но и в низшие классные должности, включая секретарские.

Привлекая на гражданскую службу свободную часть населения, законодательство создавало дополнительные препятствия для поступления в канцелярские служители лиц податного состояния.

Проведение губернской реформы 1775 г., создавшей большое число новых учреждений, потребовало увеличения численности бюрократии, и прежде всего ее низшего звена. Предвидя неизбежные трудности в наполнении штатов новых наместничеств, правительство привлекло к гражданской службе новые слои насе- ления и разрешило принимать в канцелярские служители вольноотпущенников и купцов, не освобождая последних от платы подати с капитала. Предварительно эти группы населения были исключены из податного состояния. Манифест 17 марта 1775 г., принятый по случаю заключения мира с Оттоманской Портой,50 предоставил вольноотпущенникам права избирать любой род службы или состояния, наделил особыми правами купечество. Этот манифест был подтвержден указами 1775—1791 гг. «приказными служителями»51 штаты учреждений должны были комплектоваться из лиц духовного звания, людей свободных, из купечества и отпущенных на волю помещиками, а также из воспитанников Академии художеств, Московского университета и Воспитательного дома.52