Правовое положение чиновничества. Законодательное регулирование государственной службы

Структура работы обусловлена поставленными целями и задачами. Она состоит  из ведения, из двух глав (I – формирование чиновничества и его положение в XVIII в., II – Положение Российского чиновничества во второй половине XVII – XIXвв.) разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Глава I. ФОРМИРОВАНИЕ ЧИНОВНИЧЕСТВА И ЕГО ПОЛОЖЕНИЕ В XVIII в.

1.1. Начало складывания чиновничества

Начало формирования чиновничества относится к XVI в., когда с возникновением приказов и местных органов власти стала складываться система государственного управления Московского царства. Во главе приказов стояли судьи, а на местах власть осуществляли наместники и воеводы, назначаемые из числа бояр. В помощь им определялись приказные люди — дьяки, подьячие и писцы, постепенно накапливавшие опыт ведения канцелярских дел. За государеву службу приказные получали жалованье, как в виде поместий, так и в форме денежных окладов. К концу XVII в. число лиц, профессионально владевших искусством управления и ремеслом составления и переписки бумаг, достигало свыше 4,5 тыс. человек.

Теперь рассмотрим подробнее в примере дьяков. ДЬЯК (от греч. diakonos - служитель), начальник и письмоводитель канцелярии разных ведомств в России до XVIII в. Дьяки руководили работой местных учреждений (съезжие избы) и приказов (начальники приказов или их помощники). С XV в. землевладельцы. В Русском государстве XVI-XVII вв.- в составе думных чинов.20

В начале русской истории являются в очень невидном положении, будучи личными слугами князя, притом очень часто несвободными; они хранят княжескую казну и ведут письменные дела князя. В такой роли существуют дьяки в XIII и XIV веках. (само слово «дьяк» становится общераспространённым лишь в XIV веке; до того времени употребляется его русский синоним — писец).21

Образование приказов, требовавшее постоянных и опытных дельцов; проведение в местном управлении государственного начала в более чистом виде, чем при системе кормления; столкновение власти московских государей с аристократическими притязаниями боярского класса, вынудившее первых искать себе опоры в неродовитых служилых людях, — всё это привело к возвышению дьяков — грамотных, деловитых, худородных и вполне зависимых от воли государя. Уже великий князь Иван III Васильевич первой статьёй своего Судебника (1497) предписывает, чтобы в суде бояр и окольничих присутствовали и (как надо заключить из других статей) участвовали дьяки.22 С учреждением приказов дьяки делаются их членами в качестве товарищей бояр или непосредственных начальников приказа.

В XVI веке дьяки играют видную роль и в местном управлении, являясь товарищами наместников по всем делам, кроме предводительства войском (в отдельных случаях, впрочем, дьяки участвовали и в военном деле), и сосредоточивая исключительно в своих руках финансовое управление. Низший слой приказных людей, собственно писцы, уже отделился в это время от дьячества под именем подьячих; более приближались к последним и земские дьяки, явившиеся с организацией Иваном IV земских учреждений.

Новый крупный шаг в возвышении дьяков составило проникновение их в государеву думу. Лихачёв А.С. полагает, что «участие дьяков в думе несомненно даже для XV века», хотя и соглашается, что «точный титул думный дьяк появляется лишь в последней четверти XVI столетия; Ключевский В.О. приурочивает появление думных дьяков к образованию важнейших приказов, то есть к концу XV — начале XVI в.

Думные дьяки обыкновенно бывали вместе с тем и начальниками четырех важнейших приказов: разрядного, посольского, поместного и Казанского Дворца  . Число их не оставалось неизменным: в течение XVII-го века оно подвергалось значительным колебаниям (от 3 до 8). В думе дьяки не только были секретарями, но и пользовались равным с другими членами правом голоса в решении дел, хотя не сидели, а стояли (что, впрочем, соблюдалось, вероятно, только в присутствии государя). Значение дьяков было понято современниками уже в XVI в. и вызвало ожесточённые нападения на дьяков со стороны членов боярской партии. Тем не менее возвышение дьяков продолжалось, и в XVII ст. они составляли если не самый видный, то самый могущественный элемент в рядах московской администрации, участвуя во всех важных делах, иногда даже в качестве начальников над боярами (тайный приказ). В конце столетия всех дьяков в Московском государстве числилось около ста, служба их награждалась деньгами, причем цифра жалованья не была строго определена, и поместьями (по Уложению дьяки в московском уезде получают по 150 четвертей), они могли владеть и вотчинами. Думные дьяки считались по службе выше дворян, приказные занимали место после московских дворян. Несмотря на всю важность должности, с нею по-прежнему связывалось понятие об отсутствии родословной чести; в местнических счетах даже второй половины XVII в. противники укоряли иногда друг друга дьячеством как должностью очень низкой. Дьяки способствовали разрушению понятия о «чести», как о чём-то неподвижно связанном с родом, и своей деятельностью подготовили полную победу бюрократических принципов в управлении.

Очевидно, что XVIII век, открывая новый период в истории бюрократии, не мог полностью освободиться от традиций, заложенных в предыдущем столетии. Для правильной оценки процессов, происходивших в области формирования чиновничества, большое значение имеет выводы и наблюдения Н. Ф. Демидовой скрупулезно исследовавший законодательства и состав бюрократии XVII в. Некоторые из них таковы:

1. Приказная служба была непрестижной  для дворян, особенно аристократии, видевшей в ней «поруху дворянской чести»

2. Во второй половине XVII в. недворянская по происхождению прослойка населения, занятая исключительно в сфере управления, была основным источником комплектования бюрократии. Выходцы из этой среды формировали не только подьяческие, но значительной степени и дьяческие кадры.

3. В конце XVII в. подавляющие большинство дьяков и половина всех думных дьяков начинали службу подьячими. Преемственность между низшими и высшими должностями обеспечивался высокой профессиональной уровень бюрократии, способствуя вместе с тем проникновению в высшие структуры представителей всех слоев населения.

4. Вопреки указом 1640-х годов запрещавшим  прием в приказные лиц податного состояния и духовенства, эти слои населения были широко представлены в составе бюрократии XVII в.

Законы 1720-х годов положили начало новому этапу правительственной политики. По мнению В.А. Евреинова, а позднее и С.М. Троцкого, законодательства Петровского времени отличало стремление сформировать дворянское по составу чиновничества и закрыть доступ в высшие слои бюрократии выходцам из непривилегированных сословий. Этим задачам отвечали новые принципы организации гражданской службы, закрепленные  в указах 1720-1722гг.

Складывание бюрократического аппарата имело два направления:

 «1) Создание системы  управления со сложной структурой подчиненности учреждений, строгим разделением функций управления, единоличным решением вопросов при коллегиальности их подготовки; системы, приводившей к господству канцелярии, в котором главным было бумажная переписка, а не само дело …;

2) Создание привилегированного круга, осуществляющего это управление, то

есть слоя чиновничества, подчиненного только верховной власти, целиком зависевшего от нее в своем служебном положении и имущественном обеспечении.

Чиновничья каста в известной степени пользовалась привилегиями господствующих классов, однако, после своего оформления не входила в их состав, так как не состояла во главе производства. Это придавало бюрократическому аппарату видимость над классовости».23

Бюрократизация управленческого аппарата России на протяжении XVI-XVIII вв. шла параллельно с перерастанием централизованного государства и формированию абсолютной монархии и зависела от этого процесса. Складывание бюрократической касты в России в указанный период было неразрывно связано с судьбой служивого населения, с его постепенным оформлением из привилегированного сословия в господствующий класс дворянства, из состава которого обособлялась бюрократическая группа.

  Формирование чиновничества  как касты охватывает в основном XVI-XVIII вв. и может быть разбито на два периода: 1) период служивой бюрократии с середины XVI по начало XVIII вв.; 2) период дворянской бюрократии с начала XVIII в.

 «В XVII в. происходит дальнейшая  централизация и бюрократизация  органов центрального и местного  управления. Расцвет приказной системы в центре и введение воеводского управления на местах и создали к концу века предпосылки для образования аппарата абсолютистского государства».24 На протяжении XVII в. сохранялись две основные группы лиц, занятых в системе государственных учреждений: во-первых, это были представители старой знати и разных слоев служивого населения, несшие как военную, так и гражданскую службу; во-вторых, приказные люди, являвшиеся специалистами в области приказного делопроизводства.

Итак, подводя итог этой главе можно сказать следующие. Начало формирования чиновничества относится к XVI в., когда с возникновением приказов и местных органов власти стала складываться система государственного управления Московского царства. Во главе приказов стояли судьи, а на местах власть осуществляли наместники и воеводы, назначаемые из числа бояр. В помощь им определялись приказные люди — дьяки, подьячие и писцы, постепенно накапливавшие опыт ведения канцелярских дел.

 Бюрократизация управленческого  аппарата России на протяжении XVI-XVIII вв. шла параллельно с перерастанием централизованного государства и установление абсолютизма и зависела от этого процесса. Складывание бюрократической касты в России в указанный период было неразрывно связано с судьбой служивого населения, с его постепенным оформлением из привилегированного сословия в господствующий класс дворянства, из состава которого обособлялась бюрократическая группа.

 1.2. Завершение формирования чиновничества в начале XVIII в. «Табель о рангах»

Реформы правительства Петра I в конце XVII первой четверти XVIII века способствовали утверждению абсолютизма в России. Утверждение абсолютизма сопровождалось бюрократизацией всего государственного аппарата и юридическим оформлением положения чиновничества, чему способствовало изданные законы 20 -х годов.

Генеральный регламент 1720г. и Табель о рангах 1722г., утвержденные Петром I, способствовали оформлению чиновничества в самостоятельную социальную группу. Генеральный регламент установил единообразие организации, деятельности и делопроизводства государственных учреждений и тем самым повысил уровень профессиональных требований к чиновникам. Табель о рангах определила условия продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от их профессиональных качеств, а также права и привилегии, соответствующие их чинам. Все чиновничество было разделено на 14 классов должностей в высших органах власти, коллегиях и местных учреждениях. Вне Табели о рангах оказались канцелярские служители, но усердной службой и они достигали чина.

24 января 1722 года Петр 1 утвердил Закон о порядке государственной службе в Российской империи25 (чины по старшинству и последовательности чинопроизводства). Подготовка этого закона – «Табели о рангах» было, начато еще в 1719 году26 и была естественным продолжением реформаторской деятельности Петра, в результате которой возросло количество должностей в армии и государственном аппарате. В основу «Табели о рангах» были положены акты, уже существовавшие в западноевропейских странах, особенно в Дании и Пруссии. При разработке закона были также приняты во внимание чины, уже существовавшие в России. «Табель о рангах» помимо самой таблицы имела еще восемнадцать пунктов поясняющего текста и устанавливающих штрафы за ее нарушение.

Существует предположение, что мысль об издание подобного закона была подана Петру Лейбницем. Сам Петр принял участие в редактирование этого закона, в основу которого легли заимствование из «расписании чинов», как уже отметил, французского, прусского, шведского датского королевств. Собственноручно исправив черновой проект, Петр подписал его 1 февраля 1721 года, но повелел перед опубликованием внести его на рассмотрение Сената.27

Все чины « Табели о рангах» подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные и делились на четырнадцать классов. (Приложение 1). К каждому классу приписывался чин, однако само понятие «чин» не разъяснялось, в силу чего одни историки его рассматривали буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же – как ту или иную должность. На мой взгляд, «Табель о рангах» включала и те и другие понятия. Петровская «Табель о рангах» насчитывала 262 должности, однако постепенно должности из «Табели» исключались и в конце XVIII века исчезли вовсе.28 Петровская «Табель», определяя место в иерархии государственной службы, в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать»29, — гласила одна из описательных статей закона.

Военные чины объявлялись выше соответствующих им гражданских и даже придворных чинов. Такое старшинство давало преимущества военным чинам в главном - переходе в высшее дворянское сословие. Уже 14-й класс "Табели" (фендрик, с 1730 г. - прапорщик) давал право на потомственное дворянство (в гражданской службе потомственное дворянство приобреталось чином 8-го класса - коллежский асессор, а чин коллежского регистратора - 14-й класс, давал право лишь на личное дворянство). И уставом было утверждено обращение соответственно классу. (Приложение 2).

Закон 4 февраля (24 января) 1722 года состоял из расписания новых чинов по 14 классам или рангам и из 19 пояснительных пунктов к этому расписанию. К каждому классу порознь были приписаны вновь введенные воинские чины (в свою очередь подразделявшиеся на сухопутные, гвардейские, артиллерийские и морские), статские и придворные.

При введении в действие табели о рангах древние русские чины — бояре, окольничие и т.п. — не были формально упразднены, но пожалование этими чинами прекратилось.30 Издание табели оказало существенное влияние и на служебный распорядок и на исторические судьбы дворянского сословия. Единственным регулятором службы стала личная выслуга; «отеческая честь», порода, потеряла в этом отношении всякое значение. Военная служба была отделена от гражданской и придворной. Узаконено было приобретение дворянства выслугой известного чина и пожалованием монарха, что повлияло на демократизацию дворянского класса, на закрепление служилого характера дворянства и на расслоение дворянской массы на новые группы — дворянства потомственного и личного.