Правовое положение чиновничества. Законодательное регулирование государственной службы

Однако, несмотря на расширение социальной базы комплектования бюрократии, канцелярских служащих катастрофически не хватало. Так, открытому в 1779 г. Нижегородскому наместничеству потребовалось сразу более 350 канцелярских служащих.53 Из числа семинаристов и грамотных детей из духовного звания было набрано только 148 человек. В 1780—1781 гг. было заполнено еще 90 мест, но ухе вольноотпущенниками и купцами. Как отмечалось в «Журнале наместнического правления», оно «изыскивает всевозможные способы в разыскании грамотных, но желающих не только мало, но и совсем нет, до и впредь по настоящей везде нужде в них быть не уповательно».54 Канцелярии нижегородских учреждений окончательно сформированы были только в 1790-х гг.

Очевидно, что правительство должно было в очередной раз закрыть глаза на прием в приказные лиц податного состояния. По крайней мере, в указах 1790-х гг. среди состоявших на гражданской службе, наряду с купечеством, упоминаются мещане и крестьяне, хотя их поступление на службу при Екатерине II было запрещено законом. Но можно сказать, что и во второй половине XVIII в. приказная служба оставалась всесословной. Только по указу от 14 августа 1798г. Павлом I было исключено из подушного оклада 205 служащих гражданских учреждений, в их числе 29 чиновников 9—14 классов.55 Это число не было окончательным. Неизвестно, сколько служащих из податного состояния было исключено предыдущими указами, упоминавшимися в законе 14 августа 1798г.

В связи с этим необходимо отметить, что, несмотря на принятые Екатериной II законы, освобождавшие от податного состояния церковнослужителей, купечество и вольноотпущенников, законодательство конца XVIII — первой половины XIX в. чаще всего не выделяло их из общей массы податного населения. Обретенная в 1770-х гг. свобода этих социальных групп в случае необходимости новым указом приносилась в жертву интересам государства. В значительной степени это было характерно и для законов 1790-х гг., принятых в конце правления Екатерины II, которые приравнивали купечество не к свободным от податей группам населения, а к мещанам. Так, принятые в 1790 г. «Правила производства в чины» предусматривали награждение чинами приказных из купцов и мещан не в общем порядке, а только «по милости государя». Очевидно, в данном случае стремление правительства задержать лиц, уплачивавших подати государству, на низших ступенях гражданской службы и ограничить их доступ в ряды чиновников, которые должны были формироваться из свободной части населения. Но уже к 1794 г. награждение чинами лиц купеческого звания производилось в общем порядке и местными начальниками.56 Единственное условие, которое должно было соблюдаться при их награждении чинами,— свобода будущих чиновников от платежа податей с капитала.

Привлечение на гражданскую службу широких слоев населения заставило законодателей вновь вернуться к петровскому указу от 31 января 1724г. Косвенным свидетельством тому является постановление Сената от 12 декабря 1766г., которым предусматривалось при разработке Уложения рассмотреть вопрос о том, «каких именно чинов и в какой службе, дослужившихся до обер-офицерства не из дворян и их детей, писать в дворянский список». Очевидно, что в 1760-х гг. вопрос о Секретарях и их детях не был решен однозначно, так как в 1785г. при подготовке «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дипрчнства» законодатели вновь обращаются к петровскому указу.57 На этот раз в центре внимания был вопрос о правах детей секретарей на потомственное дворянство. Исходя из того, что в указе 1724г. права детей секретарей не оговорены особо, а Табель о рангах не давала оснований считать их дворянами («которые в рангах не из дворян, оные дети не суть дворяне»), дети секретарей были отнесены к детям личных дворян. Так, ссылаясь на более ранний по времени документ, законодатели лишили секретарей и их детей, прав на потомственное дворянство, дарованное им указом 1724г.

 Политику правительства в  вопросе формирования бюрократии  в годы недолгого правления Павла I отличают две противоположные по характеру тенденции: ограничение прав дворянства при поступлении на гражданскую службу и допуск в ряды канцелярских служителей представителей всех слоев населения, кроме крепостных.

Одним из первых указов нового императора в январе 1798г. при Сенате и коллегиях было восстановлено обучение юнкеров канцелярскому делопроизводству и прочим наукам. Специальным указом при Сенате была учреждена школа, задачей которой было «образование благородных чиновников для гражданской службы».58 Павел I уделял этому вопросу большое внимание. Следует отметить, что в отличие от первой половины XVIII в. недостатка в желающих учиться в юнкерской школе не было. Интерес молодых дворян к гражданской службе объяснялся, прежде всего тяготами военной службы, которые при Павле стали невыносимы. 5 октября 1799г. был принят указ, запрещавший Сенату записывать детей дворян в гражданскую службу без высочайшего утверждения. В 1800г. это запрещение было распространено и на детей личных дворян.59 Впервые статская служба, всегда так презираемая дворянством, стала для него более желанна, чем военная. В 1801г. эти ограничения были отменены указами Александра I как не соответствовавшие Жалованной грамоте дворянству.

Как уже отмечалось, в 1798г. специальным указом все чиновники и канцелярские служители, состоявшие в подушном окладе, были исключены из него. Предписывалось также «впредь из купеческого, мещанского и другого подушного оклада, без представления Сенату о надобности в оных, в статскую службу не принимать». «С этого времени, - отмечалось в докладе Сената, - в Сенат стали поступать отовсюду представления, все вообще начальство отзывалось совершенным недостатком в канцелярских служителях, испрашивало разрешения на утверждение в сем звании людей, в окладах состоящих. Число этих представлений умножалось год от году».60

Анализ законодательства XVIII — начала XIX в. позволяет заключить, что на протяжении всего исследуемого периода политику правительства по отношению к чиновничеству отличало стремление регулировать состав государственного аппарата путем ограничения или, наоборот, привлечения на гражданскую службу тех или иных социальных и сословных групп населения. Неизменным было стремление преградить к ней доступ лицам податного состояния и привлечь к этому роду занятий свободную часть населения и прежде всего дворян. Но дворянство отдавало предпочтение более престижной военной службе, и вакантные места чиновников и канцелярских служителей заполняли дети священнослужителей, приказных и лиц податного состояния. Для податного населения гражданская служба обладала особой привлекательностью, так как она освобождала от уплаты податей и рекрутской повинности, а при благоприятном стечении обстоятельств давала возможность перехода в дворянское сословие. Правительство, естественно, не было заинтересовано в поступлении на гражданскую службу выходцев из податного состояния, а те, в свою очередь, любой ценой стремились попасть туда.

Тем не менее, постоянная нехватка канцелярских служителей и мелких чиновников вынуждала правительство все более широко открывать доступ на гражданскую службу представителям податного состояния. Канцелярская служба от Петра I до Александра I была всесословной. В 1798г. принцип все сословности был закреплен в законодательстве.

Глава II. ПОЛОЖЕНИЕ РОССИЙСКОГО ЧИНОВНИЧЕСТВА ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII - XIX вв.

2.1. Правовое положение чиновничества. Законодательное регулирование  государственной службы

В царской России под государственной службой понималось деятельность «в порядке подчиненного управления государством», т.е. осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства61.

Надо отметит на рубеже XVIII – XIX вв. происходило реформа государственной службы. В 1802г. были образованы министерства.62 Их образование закрепило переход от коллегиальных органов управления к едино начальным. Появление министров было воспринято остро, однако Сперанский предложил противникам реформы посты министров63, склонив их, таким образом, на свою сторону. В связи с образованием  министров актуализировалась проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I подписал указ «О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе» 1809г. Указ предусматривал, что производства в чин 8 класса возможно только при наличие выслуги лет, а также образования -  университет, губернские или уездные училище.64 Таким образом, одной выслуги лет было уже недостаточно. Кроме того, указ сохранял возможность производства в чин VIII класса для лиц без необходимого образования: им представлялось возможность сдать экзамен на чин. Указ преследовал и более широкую социальную цель – стимулировать в нации интерес к получению образования. Тем не менее, применение этого указа осуществлялось крайне ограниченно. Министры начали требовать для своих ведомств исключение из правил, доказывая, что опыт важнее знаний. Царь стал дозволять отступление от установленного порядка для отдельных ведомств и чиновников. Таким образом, уже через несколько лет исключением стало само соблюдение требований указа.65

В 1832г создается «Свод Уставов о службе гражданской». Он включил в себе 4 документа:

1. «Устав о службе по определению от правительства»;
2. «Положение об особых преимуществах гражданской службы в определенных местностях, губерниях западных и царства польского»;
3. «Устав эмеритальных класс гражданского ведомства»;
4. «Устав о пенсиях и едено временных пособиях».

Устав о службе по определению от правительства состоял из введения и семи разделов. В свою очередь, каждый раздел делился на главы, отделы и подотделы. Устав детально регулировал все основные вопросы, связанные с государственной службой: от ее возникновения до прекращения. Для поступающих на гражданскую службу устанавливались цензы, подданства, возраста, пола, сословия, образования. Служба иностранцев допускалось только в должностях научных работников, преподавателей, служителей искусства. Устав устанавливал возрастные ограничения: для «причисления к ведомству», с 14 лет, для начала службы – 16 лет. Он запрещал прием на службу женщин по назначению начальство, выбором и найму. Женщины не производились в классные чины и не приобретали послужного дворянства. Сословие женщины определялось по сословию мужа или отца. Согласно Уставу о службе окончившие университет с ученой степенью кандидата принимались на службу не ниже чина коллежского секретаря, т.е. становились чиновниками 10 класса. С ученой степенью магистра получили чин 9 класса (титулярный советник).66 С учены степенью доктора, становились чиновниками 8 класса (коллежский асессор) и приобретали потомственного дворянства.67 Уставом предусматривалось принятие присяги при поступление на государственную службу. С особым уложением разграничивались такие должностные преступления, как мздоимства – получение подарка в связи с исполнением служебных обязанностей и невозвращение его через три дня, и лихоимства – взятка. Устав о службе предусматривал особый порядок привлечения чиновников к суду. Вопрос о привлечение государственного служащего к судебной  ответственности решался начальством. Устав устанавливал  возможность привлечения к судебной ответственности чиновника, подвергавшегося в течение года за медлительность и нерадение многократным замечаниям начальства или трем строгим выговорам.68 Положением об особых преимуществах гражданской службы в определенных местностях, губерниях западных и царство польского предусматривались сокращение сроки службы для тех чиновников, которые служили на окраинах империи. 

Российское законодательства о государственной службе знало и такую процедуру, как испытание. Оно проводилось часто, однако распространялось только на претендентов к замещению определенных должностей в государственном аппарате. Испытание было направлено на выявление профессионального уровня и общей подготовки претендента на должность, его способностей выполнять должностные обязанности. Так, Положение Комитета Министров от 17 февраля 1853г «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу» определяло, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев, а при утверждении в должности срок испытания засчитывался в служебный стаж чиновника.69 В соответствии с положениями Устава о гражданской службе чиновники не имели право приобретать имущество, продажа которого поручалось им в качестве служебного поручения; заниматься подрядами и поставками по месту работы как самим лично, так и через подставных лиц; входит в долговое обязательства с подрядчиками и поставщиками при заключении договора по линии их ведомств и административных учреждении, а также в ходе их осуществление; быть поверенными в делах частных лиц заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где они занимали должности.70

Надо отметит, что период царствования Николая I режим поступления на государственную службу был резко ужесточен: так, не принимались на службу отдельные национальные меньшинства (евреи), а также представители податных сословий.

К середине XIX в. Государственная служба стало подвергаться критике. Очередная комиссия по совершенствованию гражданской службы было создано в начале  царствования Николая II, в 1895г. при Государственном совете. Однако работали свой доклад лишь через 6 лет, в 1901г. Комиссия не поставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципам поощрения за заслуги, а также восстановить образовательный ценз для чиновников. Лишь в 1906г. был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критериям образования. Но сами чины сохранились до 1917 года.71

Многие законы и указы отрегулировали работу чиновничества их пребывание службе, время отпусков, и получении пенсии. Итак, рассмотрим и их.

Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев.72 Вместе с тем отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть представлен не более раза в два года. Если домашние обстоятельства или иные причины (в том числе необходимость длительного лечения) вынуждали отсутствовать более 4 месяцев, то чиновник должен был просить об увольнении с последующим восстановлением на работе.73 Руководитель учреждения был обязан следить за тем, чтобы на рабочих местах оставалось достаточное число чиновников и от отпусков не пострадало, чтобы несколько чиновников не уходили в отпуск одновременно и чтобы при одновременных просьбах о предоставлении отпусков выдавался билет, в котором указывались чин, имя и фамилия, служба или должность, место проведения отпуска и срок действительности данного билета. Если чиновник без уважительной причины не является из отпуска, то из его содержания вычиталась сумма за просроченное время. Если чиновник не возвращался на рабочее место свыше 4 месяцев, то подлежал увольнению.74 Уважительными причинами задержки в отпуске признавались: болезнь, арест, начало военных действий и в силу этого невозможность прибытия на службу вовремя (в том числе нахождение  в плену), стихийное бедствие, смерть кого-либо из родителей или управляющего имением и другие столь же чрезвычайные обстоятельства.

Чиновник в любое время года мог просить об увольнении от должности и от службы. Если он был избран в Государственную думу, то обязан был оставить занимаемую должность. Однако он должен был передать по акту все свои дела преемнику или тому, кого укажет соответствующий начальник. Только после этого данный чиновник мог покинуть место службы. Все просьбы об увольнении подавались на имя императора. Чиновнику могло быть разрешено носить в отставке гражданский мундир.75