Концептуальные подходы к реформированию системы государственного управления

Функционирование и структура  органов местного управления различаются  в зависимости от того, какая модель принята в той или иной земле. Всего известно шесть различных  моделей разделения уровней государственного управления.

Тем не менее, для всех шести  моделей характерно наличие общих  черт. В крупных общинах территория обычно делится на несколько округов. Органом управления городским округом  является управа (или совет), состоящая  из назначаемых лиц и (в некоторых  землях) чиновников; возглавляется  она бургомистром округа, назначаемым  советом общины (не обязательно из своего состава). Управа выполняет на территории округа делегированные ей советом или исполнительной властью  общины полномочия (крайне незначительные) и является совещательным органом; она подчиняется в своей деятельности главе исполнительной власти общины. Во многих землях в сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе с председателем. Члены советов избираются населением, полномочия соответствуют полномочиям  совета городских округов.

Делегирование полномочий исполнительной власти очень развито в ФРГ; значительная часть полномочий делегируется общинам  землями. Почти во всех случаях делегирование  происходит в пользу главы исполнительной власти: совет общины не имеет никакого отношения к выполнению этих полномочий и контролю за ними; специально выделенные государством финансовые средства обозначаются в защищенных статьях бюджета [14, c. 118].

Доходы местных сообществ  формируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственные  трансферты, доходы от экономической  деятельности и плата за оказанные  услуги, займы.

Собственные налоги общин  складываются из двух основных составляющих: поземельный налог и промысловый  налог (налог на предпринимательскую  деятельность и частную практику). Базой при исчислении промыслового налога служит общий доход, получаемый данным лицом (предприятием) от предпринимательской  деятельности (частной практики, частного промысла и так далее). Его сбор ограничен законодательно устанавливаемым  необлагаемым минимумом дохода; фактическими плательщиками оказываются лишь крупные предприятия. Оба налога могут уплачиваться как физическими, так и юридическими лицами. Эти налоги собираются только общинами; ставка налога ежегодно устанавливается советом общины.

Закон земли может также  разрешить общинам введение налогов  и сборов на потребление (подобные законы существуют в большинстве земель). Виды сборов различны; в качестве наиболее распространенных можно назвать: налог  на спектакли, сбор за право розлива  спиртных напитков, сбор с владельцев собак и лошадей, лицензионный сбор за охоту и рыбную ловлю, целевой  налог для содержания пожарной охраны, сбор за второе жилище, налог на моторные лодки и катера и другие.

Районы не имеют исключительных собственных налогов. Однако, в соответствии с федеральной конституцией, земли  обязаны обеспечить районы собственными источниками финансирования. В большинстве  случаев земли передают районам  часть или весь объем поступлений  от налога на недвижимость, формально  являющегося государственным (земельным) налогом. Кроме того, именно районам, а не общинам может быть разрешено  взимать некоторые сборы, в частности, сбор за розлив спиртных напитков и  лицензионный сбор за рыбалку и охоту [18, c. 108].

В немецкой системе публичного управления - и, в частности, местного управления - особую роль играет понятие  финансового выравнивания. В соответствии с принципом выравнивания, каждый немец имеет право на одинаковый уровень услуг органов публичной  власти, независимо от места жительства. Суть выравнивания заключается в  перемещении финансовых средств  между разными территориальными сообществами (включая земли и  Федерацию) с целью более равномерного распределения средств между  сообществами - как на территории каждой земли, так и на территории ФРГ  в целом. В процессе финансового  выравнивания во многом стирается грань  между государственными трансфертами и налоговыми поступлениями [4, c. 73].

Характерной чертой германской системы местного самоуправления является традиционно развитое сотрудничество между общинами, направленное на более  эффективную реализацию компетенций. Существует несколько форм сотрудничества, нашедших применение почти на всей территории ФРГ.

Рабочие сообщества не имеют  статуса юридического лица. С целью  совместной деятельности общины могут  формировать рабочие сообщества без каких-либо ограничений. Основная задача этого объединения - координация  и разработка совместных проектов, поскольку сообщество не является юридическим  лицом, не имеет полномочий и финансов. Деятельностью сообщества руководит  комитет, куда входят по два представителя (в том числе бургомистр) от каждой общины.

Публично-правовое соглашение опирается на договор, заключенный  между несколькими общинами. В  рамках договора часть полномочий может  быть делегирована одной из общин  другими, с передачей соответствующего финансирования. Эта форма сотрудничества применяется в основном между  городом и окружающими его  сельскими общинами либо при наличии  общины, обладающей специфическими ресурсами.

Объединение общин формируется  на основе Закона земли и может  быть как добровольным, так и обязательным. Как правило, эта форма сотрудничества предусмотрена для решения одной  конкретной задачи (выполнения одной  функции). Объединение управляется  представительным органом, состоящим  из депутатов советов общин-участников, и исполнительным органом, возглавляемым  председателем (последний выбирается представительным органом).

Сообщество общин является наиболее распространенной формой сотрудничества между небольшими общинами. Сообщество можно рассматривать как расширенную  форму объединения общин: оно  обладает той же структурой, но сообществу может быть делегировано общинами-участницами  значительное число функций. Напротив, сообщество не обладает собственной  администрацией, и его деятельность опирается на администрацию одной  из общин-участниц.

Объединение города и округи формируется, как правило, законодательным  путем, в одностороннем порядке. Задача этой формы сотрудничества - создать единые органы управления для  крупных городских центров и  их округи. Объединению передаются полномочия, связанные с развитием  транспорта и обустройством территории. Во главе объединения стоит представительный орган и председатель (особенности  формирования различны в разных землях).

Основной Закон ФРГ  гарантирует существование местного самоуправления и основные права  органов местной власти. Конституционно-правовые гарантии закрепляют право населения  земель иметь представительство, обеспечиваемое на основе всеобщих, тайных и равных выборов, а также право решать местные вопросы под собственную  ответственность. Гарантия неприкосновенности местного самоуправления как общественного  института (формы организации власти сообщества) не содержит гарантии неприкосновенности отдельно взятых общин или коммун. Последняя может быть распущена  на основании законов земель при  наличии особых, общественных, интересов (скажем, в целях административно-территориального переустройства) либо в случае нарушения  законодательства ФРГ и конкретной земли, где община расположена [3, c. 45-46].

В рамках институциональных  гарантий общины осуществляют следующие  суверенные права:

- самоадминистрирования: означающие самостоятельность в решении кадровых (принимать и продвигать по службе работников) и организационных (самостоятельно создавать органы и определять их оргструктуру) вопросов, а также право распоряжаться своими функциями и службами под собственную ответственность, без указаний со стороны земельного и федерального правительств, при условии, что это не нарушает их законов;

- общей полномочности: предполагающие ответственность за все дела на территории общины, если только они не входят в компетенцию других властей, базирующуюся на самостоятельности в вопросах планирования и использования территории общины, самостоятельности в решении финансовых вопросов и налогообложении;

- издания нормативных актов, имеющих силу действующих законов.

Институциональные гарантии содержат «реальную налоговую гарантию», то есть зафиксированное в конституции  ФРГ положение о гарантии отчисления общинам части государственных  налогов, а также упорядочивают  налоговые взаимоотношения общин, земель и государства. Общинам обеспечено право опротестовывания через конституционный  суд случаев вмешательства в  вопросы местного самоуправления со стороны центральных органов  государства, органов власти и управления федеральных земель. Специалисты  обращают внимание на две особенности  конституционно-судебных гарантий правозащиты.

Во-первых, обжалование происходит путем административного иска на любые решения Федерации, принятые на основании федеральных законов  и повлекшие за собой нарушение  прав на местное самоуправление. В  этом случае проводится проверка конституционного соответствия законов, на основе которых принято обжалованное решение. Если административно-судебная инстанция сочтет закон антиконституционным, она принимает решение о его приостановке и передает дело в конституционный суд.

Во-вторых, специально оговорено, что передача полномочий общины другим инстанциям (или их сокращение) не может  производиться в объеме, способном  изменить специфические формы, структуру  и тип общины.

Фактически этим и ограничивается регулирование местного управления из принципа остаточной компетенции  земель, предусмотренного ст. 70 немецкой конституции («Земли имеют право  законодательства в той мере, в  какой настоящим Основным Законом  законодательные полномочия не предоставлены  Федерации»), и из того, что регулирование  местного управления не упомянуто в  перечне федеральных полномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции  земель [10, c.144].

В праве земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями в местном  управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов  прослеживается, как правило, идея «сквозного управления», при котором федеральное  государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. Так, конституция  земли Баден-Вюртемберг предписывает: «Общины на своей территории являются носителями общественных функций, если в интересах общества исполнение определенных функций в законодательном  порядке не будет возложено на другие органы. Объединения общин  в рамках своей компетенции имеют  тот же правовой статус» (пункт 2, ст. 71). Речь, таким образом, идет о своего рода остаточной компетенции (хотя формулировка и не встречается в правовых актах), то есть об одной из трактовок принципа общей компетенции.

Однако, как отмечают специалисты [3, 4. 1]., немецкое право в рамках старой традиции понимания самоуправления как части государственного управления указывает, что местные органы власти лишь участвуют на своем уровне в  реализации общих функций публичного управления. Специфичность природы  местных полномочий, таким образом, оказывается очень условной. Положение  об общинах той же земли Баден-Вюртемберг указывает, что «община в рамках гражданского самоуправления способствует повышению общественного благополучия и выполняет функции, возложенные  на нее землей и Федерацией» (Раздел 1, пункт 2, ст. 1). Аналогичные положения  содержатся в конституции земли  Гессен: «Общины являются на своей  территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности. Они  могут решать любую задачу публичной  власти, кроме случаев, когда решение  этих задач возложено на другие ведомства  в общественных интересах специальным  предписанием закона» (пункт 1, ст. 137)/

С этой точки зрения у местных  сообществ немного своих собственных  полномочий в духе естественного  права и они оказываются вторичными. Доминируют же те компетенции, которые  сообщества выполняют по решению  государства.

Заключение

Глубокое осмысление проблем  государственного управления и поиск  путей его совершенствования  всегда имели и имеют исключительно  важное значение для развития общества и государства.

В самом широком смысле государственное управление означает руководство чем-либо со стороны  органов государственной власти, имеющее своей целью поступательное и устойчивое развитие. Однако для  понимания всей полноты дефиниции  государственного управления этого  недостаточно. Потому попытаемся раскрыть содержание данного понятия, его  функционального значения. Общетеоретические  понятия управления следующие.

Говоря об основных принципах  системы государственного управления, следует заметить, что только при  условии их соблюдения система государственного управления будет эффективной. К  основным принципам, на наш взгляд, можно отнести:

• принцип неотъемлемости функции административно-территориального управления в системе государственного управления.

• принцип наличия государственного механизма управления.

• принцип селективности (приоритетности) оказания помощи регионам необходим для концентрации государственных ресурсов на решении определенных задач и, таким образом, эффективного использования этих ресурсов.

• принцип приоритетности выравнивания социальных сторон.

• принцип мультипликативности государственного регулирования.

• принцип определения стратегических интересов, вытекающий из задач территориального развития и системного характера государственной политики.

• принцип системности в государственном управлении административно-территориальной единицей.

• принцип двухуровневости субъекта управления.

• принцип учета интересов всех сторон управления, или принцип демократичности государственного регулирования.

• принцип правового обеспечения означает, что государственное регулирование территориального развития должно иметь четкую правовую среду.

• принцип неизбежной необходимости конкретной меры госрегулирования означает, что использовать тот или иной метод регулирования следует только тогда, когда в нижних звеньях (регионах) нет достаточных прав или ресурсов для решения той или иной проблемы.

• принцип инициативного характера мер.

• принцип установления временных границ каждого регулятивного действия.

• принцип адекватной ответной реакции регионов на государственную поддержку.