Концептуальные подходы к реформированию системы государственного управления

Тенденция администрации  к самостоятельности по отношению  к власти, принимающей политические решения, со ссылкой при этом на «вынужденную деловую необходимость» и «деловую законность» сделала и в Федеративной республике актуальной проблему технократии. Чиновничество имеет тенденцию  из якобы нейтрального управляющего государственными интересами превратиться во властный фактор с сильной, политически  едва ли контролируемой, собственной  динамикой, в бюрократию в строгом  смысле этого слова.

Хотя формально имеются  возможности для контроля над  бюрократией (особенно в виде парламентской  ответственности министра), они фактически довольно ограниченны. Так, важным средством контроля служит проверка финансовых действий администрации счетными палатами. Однако по своему характеру она может сказаться только спустя много лет, так как этот метод проверки не допускает непосредственного вмешательства в текущее исполнение стоящих перед администрацией государственных задач [13, c.128].

Организация управления Федеративной республикой - в основном дело земель. Большинство федеральных министерств  для реализации принятых ими решений  собственного административного аппарата не имеет, а пользуется помощью и  содействием земельных управлений. Федерация обращается к ним с  указаниями, дает поручения и воздействует изданием распоряжений на конкретное проведение ими в жизнь положений  законов. Тот факт, что конкретная, детальная работа должна обеспечиваться землями, создает исключительно  сильные позиции бундесрата в  процессе законодательства, которые, не в последнюю очередь, проявляются  как соучастие в административной деятельности.

Отсутствие центрального единого управления, хотя и несколько  усложняет административный процесс, не может все-таки рассматриваться  как главная слабая сторона германской управленческой системы.

Конституция ФРГ почти  полностью ограничивает федерального президента функцией высшего представителя  государства. Он стоит вне партийно-политической борьбы и споров вокруг политической власти: президент призван символизировать  единство государства.

Оставшиеся у него политические функции носят преимущественно  формальный характер. Подписывая законы или вручая грамоты о назначении чиновникам и офицерам, он фактически лишь осуществляет волю других государственных  органов. Его связанное с этим право на проверку пригодности очень  ограниченно. Во всех предпринимаемых  им исполнительных актах он связан визой федерального канцлера или  соответствующего министра. В прямом влиянии на остальные конституционные  органы, особенно на федерального канцлера, ему отказано. Однако он имеет право  на получение информации. Его статс-секретарь  участвует в заседаниях кабинета.

Если формальные возможности  федерального президента для политического  вмешательства действительно чрезвычайно  скудны, то, с другой стороны, его  косвенные, не связанные с формальными  компетенциями возможности оказывать  влияние на политическую жизнь рассматриваются  экспертами как важные и значительные. В своем качестве мирового судьи  и регулятора он ограничен, однако скромными  дискретными акциями: может предостерегать и советовать, но не действовать  сам политически; он должен по большей  части делать все за кулисами или  пытаться оказывать влияние публичными речами. Таким образом, федеральный  президент не является ключевой фигурой  в силовом поле Федеративной республики. Его авторитет основан не на власти, а на том, каким именно образом  он представляет государство в целом  внутри страны и на международной  арене, ибо для каждого президента даже в узких конституционно-правовых рамках все-таки остается немалый простор  для выражения на данном посту  своих личных способностей и качеств [18, c. 163].

В целом к субъектам  государственного управления в Германии относятся:

Первое: государство - федерация  и субъекты федерации, которые осуществляют государственное управление непосредственно  через свои ведомства (органы государства, которые частично являются органами исполнительной власти). У нас государство  как отдельный субъект государственного управления выделяется, тем не менее, органы исполнительной власти, которые  также являются органами государства, осуществляют государственное управление тоже непосредственно от имени государства.

Второе: органы местного управления - правоспособные учреждения, корпорации и фонды публичного права. Эти  субъекты осуществляют государственное  управление опосредованно, то есть государство  передало им часть своих полномочий для осуществления.

Третье: специфический субъект  государственного управления - белиене. Это частные лица (как физические лица, так и юридические лица частного права), которым доверено осуществление  каких-либо определенных государственных  полномочий. Они осуществляют опосредованное государственное управление, но действуют  от своего имени, а не от имени государства. Государственные полномочия могут  быть переданы белиене только законом  или на основе законных полномочий какого-либо субъекта. Белиене также  подлежат государственному контролю. В рамках своей компетенции они  могут издавать акты управления.

Также субъектами государственного управления являются округа и общины (то есть муниципальные образования). Они представляют собой корпорации публичного права, то есть обладают не первоначальной, а делегированной властью. В этой группе они занимают особое место: как и государство, и другие юридические лица публичного права, они имеют определенный круг задач, но обладают территориальным суверенитетом.

Функции территориального государственного управления осуществляются в ФРГ  на нескольких уровнях. Во всех землях низовым уровнем организации  государственной (земельной) администрации  является район: на уровне общин государственная  администрация отсутствует. Главой государственной администрации  в районе является глава исполнительной власти района - ландрат, или директор. Подчиняющаяся ему районная администрация  одновременно выполняет функции  государственной администрации  и администрации района как местного сообщества. Нормативные акты при  этом исполняются независимо от их источника, но смешанная природа  районной администрации проявляется  в системе набора служащих: лица, занимающие руководящие должности, являются, как правило, государственными служащими и оплачиваются землей, а их подчиненные являются служащими  района и оплачиваются районом как  территориальным сообществом.

Во всех землях существуют также управленческие округа, возглавляемые  окружным управляющим. Округ является условной территориальной единицей, в рамках которой осуществляется деконцентрация государственного управления; их количество может варьироваться  от 2 (Гессен) до 8 (Нижняя Саксония). Управляющий  округом назначается правительством земли; он руководит окружной администрацией. В качестве органа прямого государственного управления окружная администрация  координирует деятельность отраслевых служб государства на территории округа; основной ее функцией является территориальное планирование в  масштабах округа.

Как на уровне района, так  и на уровне управленческого округа существуют отраслевые органы управления, подчиняющиеся соответствующим  министерствам. Их деятельность координируется на подотчетной им территории, окружным управляющим и ландратом (районным директором). Ландрат, в свою очередь, подчиняется окружному управляющему в вопросах государственного управления.

Контроль за законностью  принимаемых местными органами самоуправления решений осуществляется государственной  администрацией общей компетенции  вышестоящего уровня, хотя в некоторых  землях создаются и специальные  контрольные органы. В большинстве  случаев, однако, контроль за законностью  действий общин осуществляет районная администрация, подотчетная ландрату, а контроль за деятельностью районов  как самоуправляющихся сообществ - окружная администрация.

Контроль за законностью  не является постоянным: контрольные  проверки нормативных актов осуществляются по мере того, как в орган контроля поступает информация, относящаяся  к проблематичной легальности того или иного решения.

Наряду с контролем  законности, существует и так называемый профессиональный контроль, осуществляемый теми же органами. Он распространяется лишь на выполнение полномочий, делегированных органу самоуправления государственной  властью, и опирается на такие  критерии, как целесообразность, рациональность, соответствие государственной политике в данной сфере. Этот контроль может  осуществляться не только после принятия решения, но и распространяться на проекты  решений, то есть носить предварительный  характер. Орган контроля в данном случае играет роль иерархически вышестоящего органа и вправе требовать отмены или изменения решений, самостоятельно изменять или отменять их [16].

Финансовый контроль за деятельностью  органов самоуправления делится  на два вида: внутренний и внешний. Внутренний контроль за регулярностью  и законностью финансовых операций осуществляет ревизионное управление местного сообщества. Возглавляющий  его ревизор является местным  служащим и подчиняется непосредственно  и только бургомистру (главе исполнительной власти). Назначает ревизора представительный орган, и только представительный орган  вправе освободить его от должности. Этот контроль является постоянным и  главе исполнительной власти предоставляется  обязательный годовой отчет, рассматриваемый  потом на заседании представительного  органа. Маленькие общины могут не иметь собственного ревизионного управления. В этом случае они могут либо поручить функции ревизора одному из муниципальных  служащих, либо пользоваться услуга-ми ревизионного управления сопредельной общины.

Внешний финансовый контроль осуществляется органами контроля за законностью. Во многих землях создается  специальное управление, занимающееся финансовым контролем. Внешний финансовый контроль также является постоянным.

2.2 Система государственной  службы Германии

Современная модель государственной  службы Германии сформировалась не сразу. Основное влияние на германскую довоенную  администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 году. Чиновники набирались в  основном из числа офицеров, в связи  с чем, с одной стороны, прусский административный стиль отличался  эффективностью, честностью, отстаиванием государственных интересов, а с  другой стороны - низким творческим потенциалом  и недоверием к демократии (что  во многом предопределило судьбу Веймарской республики и быстрый переход  чиновничества на службу к Третьему Рейху).

Серьезная задержка с формированием  в Германии централизованного государства  предопределила наличие в государствах, существовавших до 70-х годов XIX века на территории современной Германии, собственных систем государственной  службы - как правило, более открытых и демократичных, чем в Пруссии. Это явилось предпосылкой для  создания в Германии после второй мировой войны федеративного  государства и относительно децентрализованной системы государственной службы. Кроме того, в послевоенный период была устранена фундаментальная  основа прусской бюрократии - ее претензии  на независимость и надпартийность. Современное развитие государственной  гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института  политических назначений (принципов  партийного «патронажа»).

В 1957-1985 годах были приняты  основополагающие нормативно-правовые акты в сфере государственной  службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Рамочный закон  о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, Закон об окладах федеральных  служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года, Положение о прохождении  государственной службы в Федерации  от 15 ноября 1978 года в новой редакции от 8 марта 1990 года; Федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 года. На основе Рамочного  закона были приняты соответствующие  законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации [17, c.93].

Перечислим наиболее существенные черты современной модели германской государственной гражданской службы:

1) очень высокая роль  политических назначенцев в системе  государственной службы, особенно  в процессе выработки стратегических  управленческих решений;

2) четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации;

• осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

3) сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором);

• очень высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики; существование института почетного чиновника;

• система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения»;

• зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;

• преобладание на госслужбе специалистов с юридическим образованием [17, c.104].

2.3 Местное самоуправление  Германии

В Германии развита система  местного самоуправления, так как  конституция гарантирует существование  местного самоуправления и основные права органов местной власти. Исходя из принципа остаточной компетенции  земель, предусмотренного ст. 70 немецкой конституции (земли имеют право  законодательства в той мере, в  какой настоящим Основным Законом  законодательные полномочия не предоставлены  Федерации), и из того, что регулирование  местного управления не упомянуто в  списке федеральных полномочий, все  вопросы местного управления относятся  к исключительной компетенции земель.

Базовой единицей местного самоуправления являются общины. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. Обязательным условием существования общины, предусмотренным  конституциями всех земель, является раздельное существование представительного  и исполнительного органа власти. Общинные органы власти формируются  путем выборов, которые для представительного  органа являются прямыми, равными и  всеобщими. В маленьких общинах  роль представительного органа может  играть собрание всех жителей.