Характеристика действующего пенсионного законодательства

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ регулирует отношения, связанные с условиями, нормами и порядком назначения пенсий отдельным категориям граждан, к которым относятся: федеральные государственные служащие; лица, пострадавшие от радиационных и техногенных катастроф; военнослужащие; участники Великой Отечественной войны; нетрудоспособные граждане. Финансирование пенсий по государственному пенсионному обеспечению осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению не зависит от уплаты страховых платежей и предоставляется государством ограниченному кругу граждан в связи с обстоятельствами, которые признаются значимыми для установления соответствующих социальных гарантий. Например, в связи с длительным выполнением особо значимой для государства службы; участием в Великой Отечественной войне; в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан радиационными или техногенными катастрофами, ответственность за которые берет на себя государство, и др.

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ не охватывает всех возможных случаев пенсионного обеспечения граждан за счет средств федерального бюджета. Положения, регулирующие вопросы осуществления государственного пенсионного обеспечения, содержатся и в иных нормативных правовых актах. Так, по отношению к кадровым военнослужащим и приравненным к ним в пенсионном обеспечении лицам положения этого Федерального закона носят общий характер, а непосредственно условия и нормы их пенсионирования содержатся в ином источнике пенсионного права - Законе Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".

Предоставление пенсионного обеспечения определенному кругу лиц за счет средств федерального бюджета традиционно для российского пенсионного права, и условия назначения таких пенсий в связи с пенсионной реформой не претерпели существенных изменений.

Напротив, вступление в силу Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ ознаменовало принципиально новый этап в развитии пенсионного права России, поскольку этот законодательный акт регулирует отношения, складывающиеся при предоставлении пенсий в совершенно иной пенсионной системе, которая концептуально отличается от дореформенной. Существовавшая распределительная пенсионная система трансформируется в систему, основанную на страховых принципах и включающую в себя распределительный и накопительный компоненты. При этом информационной базой новой пенсионной системы является персонифицированный учет пенсионных прав.

Принимая во внимание изложенное, Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ изменены некоторые традиционные институты и понятия законодательства о пенсионном обеспечении, а также введены многие новые.

Например, теперь при определении права на трудовую пенсию используется не трудовой стаж, а страховой. Отличие второго из названных видов стажа от первого заключается в том, что в него включаются периоды работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в ПФР, а не просто периоды трудовой деятельности без взаимосвязи с такой уплатой. Существенно трансформирован перечень и содержание так называемых нестраховых периодов, то есть периодов, засчитываемых в стаж, но при этом не связанных с осуществлением работы и уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Впервые на законодательном уровне дается определение трудовой пенсии, под которой понимается ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением им трудовой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц. Из данной дефиниции можно вычленить основные признаки природы трудовой пенсии, такие как: периодичность, компенсационность, возмездность, имущественный и страховой характер выплаты и др.

Сама трудовая пенсия отныне может состоять из трех самостоятельных частей: базовой, страховой и накопительной. В связи с этим введены понятия расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений.

Расчетный пенсионный капитал определяется как общая сумма страховых взносов и иных поступлений в ПФР за застрахованное лицо и пенсионные права в денежном выражении, приобретенные до 1 января 2002 года. Из этого следует, что данный капитал может состоять из двух частей. Только у граждан, которые начали работать после указанной даты, расчетный пенсионный капитал формируется из страховых взносов. У застрахованных лиц, начавших свою трудовую деятельность до 1 января 2002 г. и продолжающих работать, расчетный пенсионный капитал складывается как из страховых взносов, поступивших в ПФР после 1 января 2002 г., так и пенсионных прав в денежном выражении, приобретенных ими до указанной даты. Пенсионный капитал граждан, которые на момент начала реализации пенсионной реформы уже являлись пенсионерами и не работали, и вовсе состоит только из указанных пенсионных прав.

Именно поэтому закрепленная статьей 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ оценка пенсионных прав, приобретенных до 1 января 2002 г., и механизм их конвертации (преобразования) в "живые деньги" представляет огромный интерес. Каждый гражданин, знающий этот механизм, может определить: с какой суммой на своем индивидуальном счете он начал путь в новой пенсионной системе.

Без названной оценки граждане разного возраста находились бы в неравных условиях, поскольку не все из них могли бы за оставшееся до выхода на пенсию время сформировать достаточный расчетный пенсионный капитал, а установить общую сумму страховых взносов за период до 1 января 2002 г. фактически невозможно. При определении пенсионных прав в их денежном выражении на 1 января 2002 г. подсчитывается, какая пенсия полагалась бы конкретному лицу с учетом имеющегося у него трудового стажа и среднемесячного заработка при исчислении ее по нормам действовавшего до начала пенсионной реформы законодательства.

Принимая во внимание особую правовую природу накопительной части трудовой пенсии, носящую возмездно-эквивалентный характер, сумма пенсионных накоплений за период до 1 января 2002 г. не определяется, да и не может определяться.

Оные накопления представляют собой совокупность средств, сформированных за счет страховых взносов на обязательное накопительное финансирование трудовых пенсий и дохода от их инвестирования. Инвестирование данных средств осуществляется с учетом волеизъявления застрахованных лиц по правилам Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации". Изложенное определение подчеркивает концептуальный тезис нового пенсионного законодательства, свидетельствующий о том, что застрахованные лица обладают возможностью непосредственно влиять на размер своей предполагаемой трудовой пенсии, то есть они являются активными субъектами системы обязательного пенсионного страхования.

Учитываются сведения о сумме расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица в системе персонифицированного учета ПФР, при этом данные о движении пенсионных накоплений отражаются в специальной части названного счета.

Неразрывно связано с понятиями расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений понятие ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости. От этого периода напрямую зависят размеры указанных частей трудовой пенсии, поскольку они определяются путем деления суммы поступивших страховых взносов (соответственно расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений) на его величину.

В Федеральных законах от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ и от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ содержится очень важное для сохранения стабильности правового регулирования пенсионных правоотношений правило, согласно которому пенсии устанавливаются и выплачиваются в соответствии с данными Федеральными законами, а изменение условий и норм установления пенсий, а также порядка их выплаты может осуществляться исключительно путем внесения в них изменений и дополнений.

Из этого следует, что если нормы, регулирующие вопросы предоставления трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению, закрепляются в иных законодательных актах, то они не могут применяться вплоть до внесения соответствующих изменений и дополнений в указанные Федеральные законы.

Так, вступившим в силу с 1 января 2004 г. Федеральным законом от 29 ноября 2003 г. N 154-ФЗ "Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" в отношении северян был установлен новый порядок исчисления базовой части трудовой пенсии с применением соответствующего районного коэффициента. Учитывая, что определение такого порядка относится к изменениям условий и норм установления трудовых пенсий статья 3 Федерального закона от 29 ноября 2003 г. N 154-ФЗ внесла соответствующие изменения в статьи 14 - 16 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ.

К отдельной группе источников пенсионного права относятся акты, которыми устанавливаются не сами пенсии, а доплаты к ним. Принимая во внимание, что одним из юридических фактов, необходимых для назначения такой выплаты, является факт назначения пенсии какого-либо вида, отношения по предоставлению доплат входят в предмет пенсионного права. Здесь отметим:

Федеральный закон от 27 ноября 2001 г. N 155-ФЗ "О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации", который определяет условия, порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации за счет средств, дополнительно поступающих в ПФР от работодателей, использующих труд летчиков;

Федеральный закон от 4 марта 2002 г. N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией", регулирующий вопросы установления и выплаты дополнительного обеспечения гражданам, имеющим заслуги перед нашей страной, которые в установленном порядке отмечены высшими государственными наградами и званиями.

Также назовем следующие, не названные выше, законодательные акты, в которых содержатся нормы пенсионного права:

Федеральный закон от 6 марта 2001 г. N 21-ФЗ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации", устанавливающий порядок выплаты пенсий лицам, выезжающим на постоянное жительство за пределы территории России;

Федеральный закон от 21 марта 2005 г. N 18-ФЗ "О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву", статья 3 которого закрепляет, что сумма средств федерального бюджета, выделяемых на такое возмещение ПФР за каждое застрахованное лицо, включается в расчетный пенсионный капитал застрахованного лица, из которого исчисляется страховая часть трудовой пенсии.

Как видим, действует достаточно много федеральных законов - источников пенсионного права. Кодификационного законодательного акта, регулирующего все отношения по пенсионному обеспечению, которые весьма многообразны, не существует. Вместе с тем, по мнению многих специалистов, в перспективе возникнет объективная необходимость кодификации всех пенсионных законов и принятия Пенсионного кодекса Российской Федерации. При этом не ставится под сомнение, что новые пенсионные законы вначале следует в течение достаточно длительного времени "обкатать" в правоприменительной практике и тем самым выявить возможные правовые коллизии и пробелы правового регулирования, прежде чем осуществлять процесс их кодификации <7>.

Нормы пенсионного права часто закрепляются в подзаконных нормативных правовых актах, среди которых, в первую очередь, необходимо обозначить указы Президента Российской Федерации, поскольку Президент является главой государства (пункт 1 статьи 80 Конституции Российской Федерации).

Указами Президента Российской Федерации устанавливаются как новые нормы, так и конкретизируются положения пенсионного права, уже закрепленные в федеральных законах. В первом случае в качестве примера приведем Указы от 23 августа 2000 г. N 1563 "О неотложных мерах социальной поддержки специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации" и от 18 февраля 2005 г. N 176 "Об установлении ежемесячной доплаты к пенсиям отдельным категориям пенсионеров", а во втором - Указ от 17 декабря 2002 г. N 1413 "Об утверждении Перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих".

Отметим, что Президент Российской Федерации в рамках пункта 5 статьи 1 Федерального закона от 4 марта 2002 г. N 21-ФЗ может устанавливать дополнительное материальное обеспечение тем гражданам, имеющим особые заслуги перед народом и государством в области государственной, общественной и хозяйственной деятельности или выдающиеся достижения в области культуры, науки и техники, на которых не распространяется действие названного Федерального закона.

Так, распоряжением Президента Российской Федерации от 8 декабря 2003 г. N 583-рп Хиже Г.С. установлено дополнительное ежемесячное материальное обеспечение к трудовой пенсии по старости в размере 3000 рублей за особые заслуги перед Российской Федерацией в области государственного управления народным хозяйством страны.

Вместе с тем подобные акты Президента Российской Федерации нельзя отнести к формам пенсионного права, поскольку они носят не нормативный, а индивидуальный характер, то есть устанавливают права конкретных лиц.