Характеристика действующего пенсионного законодательства

Данная проблема вызывает множество дискуссий среди ученых-правоведов и в юридической литературе не получила окончательного разрешения.

Не затрагивая теоретические аспекты вопроса реальности судебной практики как формы права, отметим, что названная практика в целом влияет и на правоприменение, и на правотворчество, в том числе и в сфере пенсионного обеспечения. Как справедливо отмечают В.В. Лазарев и С.В. Липень, "нижестоящие судебные инстанции следят за деятельностью вышестоящих судебных инстанций и стараются следовать ей при разрешении аналогичных дел, поскольку в противном случае их приговоры и решения могут быть отменены вышестоящими в кассационном или надзорном порядке" <12>. Несомненно, что разъяснения Верховного Суда Российской Федерации фактически играют определяющую роль при формировании правовой позиции судами общей юрисдикции. Здесь отметим Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2005 г. N 25 "О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии".

Особое значение для развития пенсионного права имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" указанный Суд является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; дает толкование Конституции Российской Федерации и др.

Пенсионные вопросы достаточно часто являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, Постановлением от 29 января 2004 г. N 2-П названный Суд признал содержащуюся в пункте 4 статьи 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ норму в той части, в какой она во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 данного Федерального закона при оценке пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 г. путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал исключает льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законодательством, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Как обратный пример можно привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июня 2004 г. N 11-П, которым признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные нормативные положения подпунктов 10, 11, 12 пункта 1 статьи 28 и пунктов 1 и 2 статьи 31 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ, устанавливающие для лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в учреждениях для детей, лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения либо творческую деятельность на сцене в театрах и театрально-зрелищных организациях, в качестве условия назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения пенсионного возраста осуществление этой деятельности в соответствующих государственных или муниципальных учреждениях.

На основании статьи 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Оно действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. При этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ И ЗАЩИТЫ ПРАВА ГРАЖДАН НА ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

В пенсионном обеспечении, включая защиту данного конституционного права граждан, оказываются задействованы многие субъекты, к которым относятся: сами граждане; работодатели; органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, и их вышестоящие органы, а также законодатель; Правительство РФ, принимающее иные нормативные акты в развитие положений действующего пенсионного законодательства; суды.

Но, как показал анализ и обобщение судебной практики поступивших и рассмотренных Куйбышевским районным судом г. Омска дел, связанных с реализацией права граждан на пенсионное обеспечение, за период с 1 января 2004 г. по 30 октября 2004 г. <*>, вышеуказанная деятельность не является достаточно эффективной, в связи с чем необходимо ее качественное изменение.

В связи с этим необходимо напомнить, что непосредственными субъектами пенсионного правоотношения в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" (с изм. от 25 октября 2001 г., 31 декабря 2002 г.) являются:

1) гражданин (работник, являющийся  застрахованным лицом в системе  обязательного пенсионного страхования, и иные лица в соответствии  со ст. 3 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ");

2) государство в лице органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, т.е. Пенсионный фонд РФ и его  управления, выступающие в роли  страховщика в системе обязательного  пенсионного страхования;

3) организация или индивидуальный предприниматель и приравненные к ним в данных отношениях - нотариусы, адвокаты и другие, выступающие в качестве работодателя и страхователя в системе обязательного пенсионного страхования;

4) к отдельной группе можно  отнести физических лиц, самостоятельно уплачивающих страховые взносы в Пенсионный фонд РФ на обязательное пенсионное страхование, которые одновременно являются страхователями и застрахованными лицами. К ним относятся: индивидуальные предприниматели, адвокаты, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы и иные категории граждан.

Существует небезосновательное представление о том, что деятельность, связанная с пенсионным обеспечением, неэффективна прежде всего по причине неправильного внесения записей в трудовые книжки работников, вследствие чего последние, достигнув пенсионного возраста или возраста, с которым пенсионное законодательство связывает возникновение права на выплату пенсии (далее - нетрудоспособного возраста), зачастую вместо своевременного получения пенсии оказываются вовлечены в деятельность по доказыванию наличия у них права на пенсионное обеспечение.

Однако проблема нарушения права граждан на пенсионное обеспечение не сводится лишь к неправильному заполнению трудовых книжек.

Попытаемся показать основные причины наличия данной проблемы и возможные пути их решения.

Государство в лице Правительства РФ имеет право (полномочие) и регулярно утверждает Списки, Перечни и Правила, которыми закреплены (изменены (исключены прежние или внесены новые) в сравнении с ранее утвержденными) наименования организаций, их структурных подразделений, работ, должностей и иных показателей (далее - Наименования), подтверждающих наличие специального страхового стажа, совокупность которых дает право гражданину на назначение льготой пенсии.

Работодатель также вправе самостоятельно учреждать Наименования организаций, их структурных подразделений, должностей и вносить в них изменения, а также лично в рамках действующего законодательства, коллективного договора, а также по соглашению с работником имеет право устанавливать размеры заработной платы, нормы и условия труда для работника, облегченные по отношению к действующему законодательству (т.е. не соответствующие вышеуказанным Спискам, Перечням и Правилам).

При этом указанное право работодателя ограничено обязанностью правильного внесения записей в трудовые книжки работников - с учетом положения абз. 6 ст. 57 ТК РФ о приведении в соответствие Наименований и квалификационных требований к ним федеральным законам, которые связывают трудовую деятельность с предоставлением льгот либо наличием ограничений.

Работник же в отличие от последних субъектов не обладает указанным правом на изменение Наименований, хотя реализация его права на своевременное пенсионное обеспечение зависит от деятельности вышеуказанных субъектов.

Вместе с этим известно, что право граждан на назначение пенсии тесно связано с их трудовой деятельностью, и при заключении трудового договора причиной их устройства на работу являются существенные условия трудового договора, которые установлены трудовым законодательством. Например, вышеприведенное положение ст. 57 ТК РФ, в т.ч. условия оплаты труда, характеристики условий труда, компенсации и льготы работникам за работу в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях, виды и условия социального страхования, непосредственно связанные с трудовой деятельностью.

Следовательно, право гражданина на пенсионное обеспечение связано не только с его трудовой деятельностью (выполнения им конкретной трудовой функции и объема должностных обязанностей), оно напрямую зависит от деятельности Правительства РФ и работодателя, в т.ч. и по изменению Наименований.

Представляется, что сокращение количества дел, связанных с оспариванием отказов в назначении пенсии по мотивам несоответствия Наименований, записанных в трудовые книжки, Наименованиям организаций, их структурных подразделений, работ, должностей и иных показателей, подтверждающих наличие специального страхового стажа, совокупность которых дает право гражданину на назначение льготной пенсии, предусмотренных Списками, Перечнями и Правилами, будет достигнуто в результате нижеследующего.

Известно, что при регулировании трудовых отношений российский законодатель не пошел по пути установления главы Гражданского кодекса РФ, посвященной договору трудового найма, а выделяет трудовое законодательство в качестве самостоятельной отрасли права, ближайшим источником которой является Трудовой кодекс РФ, которым закреплено специальное положение о трудовом договоре с целью защиты прав работника, как его слабой стороны.

С этих позиций свобода трудового договора является ограниченной в интересах работника, в т.ч. и с целью защиты права последнего на пенсионное обеспечение.

В случае устройства на работу законный интерес гражданина, заключающийся в приобретении права на льготное пенсионное обеспечение, является существенным условием трудового договора.

Конечно, в действительности достаточно много условий трудового договора, предусмотренных действующим законодательством, и их все невозможно указать в трудовом договоре, но это обстоятельство не должно препятствовать реализации конституционного права граждан на пенсионное обеспечение, и оно объясняет необходимость отказа от представления наличия презумпции, о которой далее пойдет речь.

Таким образом, выполнение работником вышеуказанной трудовой и признаваемой таковой пенсионным законодательством деятельности представляет собой не только реализацию права на труд, но и одновременно законного интереса - достижения цели приобретения права на льготное пенсионное обеспечение, который служит стимулирующим условием в процессе устройства на работу и исполнения работником трудовых обязанностей и является существенным условием трудового договора.

Поэтому в большинстве случаев работники при устройстве на работу с вредными и тяжелыми условиями труда либо для осуществления педагогической деятельности, врачебной или иной деятельности по охране здоровья населения предполагают, что заработают право на льготную пенсию, т.к. на момент устройства на работу о наличии у них данной перспективы свидетельствуют нормативные акты и акты работодателя.

Однако при выходе на пенсию оказывается, что имеется достаточно обширный круг препятствий своевременной реализации права на льготное пенсионное обеспечение, и главным образом по причине изменения Наименований, закрепленных иными нормативными правовыми актами и актами работодателя.

Концепция развития права граждан на пенсионное обеспечение и его защиты предполагает необходимость одновременного использования двух основных направлений.

Первое направление заключается в ограничении права работодателей и Правительства РФ на изменение Наименований.

Следует на законодательном уровне закрепить пределы и критерии изменения (внесения новых, исключения) (далее - изменения) Наименований в Списках, Перечнях и Правилах. При реализации данного права за вышеуказанными субъектами должна быть закреплена обязанность определять судьбу измененных (прежних, исключенных) Наименований, связанных с назначением льготной пенсии, исходя из принципа недопустимости "поворота к худшему".

На каждый территориальный орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, должна быть возложена обязанность (предоставлено полномочие) по установлению тождества Наименований в пределах указанных территорий.

Поскольку данная деятельность носит публично-правовой характер, должна быть закреплена обязанность вышестоящих органов в субъектах РФ, осуществляющих пенсионное обеспечение, Пенсионного фонда РФ, Рострудинспекции и Правительства РФ осуществлять контроль за указанной деятельностью работодателей и территориальных органов, осуществляющих пенсионное обеспечение.

Второе направление заключается в регулировании деятельности работодателей и органов, осуществляющих пенсионное обеспечение по защите прав граждан на пенсионное обеспечение во внесудебном порядке, в связи с изменением Наименований, осуществляемой, как показано выше, в пределах и в соответствии с критериями, установленными федеральным законом.