Характеристика действующего пенсионного законодательства

В силу этих причин суды обычно настаивают на прохождении гражданами предварительного административного порядка обжалования.

Более активное использование на практике административного порядка объясняется также особенностями психологии обращающихся за защитой (как правило, это нетрудоспособные граждане). Кроме того, сказывается и чрезмерная загруженность судей. По собственному опыту знаю: чтобы попасть на прием к судье, следует приходить за несколько часов до начала приема, а слушание дела откладывается на многие месяцы. У судей не остается времени для изучения нового законодательства. Об этой проблеме много говорится в средствах массовой информации. Но способы ее решения не совсем ясны. Некоторые ученые (в частности А.Л. Ликас) предлагают в качестве одной из мер "директивно закрепить научно обоснованную норму на обработку одной страницы юридического документа в 9 минут". Однако это приведет к безмерному увеличению штата судей и к еще большим проблемам по формированию судейского корпуса. Решение проблемы требует, видимо, всестороннего осознания ее всем обществом, а затем уже специального законодательного урегулирования после изучения опыта других стран и тщательного взвешивания возможных "минусов" и "плюсов".

Вместе с тем сегодняшнее состояние хронической загруженности судей отрицательно влияет на качество выносимых судом решений, а также приводит к вынесению решений с практически отсутствующей мотивировочной частью. Именно этим можно объяснить нарушение судами норм ГПК РСФСР, когда, например, в Москве при вызове представителей муниципальных управлений социальной защиты населения в судебное заседание народные суды к повесткам очень часто не прилагают копии исковых заявлений, что осложняет процесс подготовки к судебному заседанию органов социальной защиты. К тому же затягивается оформление решений, копии которых в муниципальные управления либо вообще не высылаются, либо высылаются с нарушением установленных в законодательстве сроков, что практически лишает органы социальной защиты возможности обжаловать судебное решение в кассационном порядке.

Но ведь именно судебный порядок позволяет наиболее полно защитить свое нарушенное право. Так, органы социальной защиты населения в силу распределительного характера пенсионных отношений ограничены в деятельности по восполнению пробелов в пенсионном законодательстве, хотя на практике часто встает вопрос: может ли правоприменитель, установив с исчерпывающей полнотой содержание нормы права, отказаться применять ее по причине противоречия, скажем, общепризнанным международным принципам и нормам международного права, общим правам и свободам, закрепленным в Конституции Российской Федерации, или его (правоприменителя) представлениям о справедливости, либо по тем же самым причинам истолковать норму права, видоизменяя цель, которую преследовал законодатель? Эта проблема разными исследователями называется по-разному: проблемой несводимости права к закону, проблемой устранения материального несовершенства закона, проблемой справедливости правоприменительных решений. Показательна в этом смысле точка зрения западногерманского теоретика права А. Келлера. Он выделяет случаи, когда и распоряжение имеется, и решение фактически возможно, но поскольку оно не удовлетворяет, то не является правоположением, и указание юридически не существует.

Вопрос о том, какую истину должен устанавливать правоприменитель, волновал многих ученых - юристов, и ответы на этот вопрос давались совершенно противоположные. Сторонники установления легистской истинности (Ч. Беккариа, Р. Иеринг, А. Боровиковский, отчасти Е. Васьковский и др.) приводят достаточно убедительные аргументы против неединообразного применения законов. Действительно, в том случае, когда воля законодателя изменяется, субъекты права могут остаться в неведении, правомерны ли их действия, в случае воспрепятствования осуществлению ими своих прав будет ли гарантирована защита государства и т.п. К тому же, по их мнению, вынесение решений только на основе норм закона ведет, по крайней мере, к стабильности юридической практики, чего нельзя добиться, если каждый правоприменитель будет исправлять нормы закона, не отвечающие, по его мнению, современным общественным требованиям.

Достаточно веские аргументы и у противников этой точки зрения. Они сводятся к тому, что возможность усмотрения правоприменителя вовсе не означает произвол при принятии решений и полное игнорирование точки зрения законодателя. Однако большинство представителей социологических взглядов отчетливо себе представляют, к чему может привести предоставление права каждому правоприменителю вмешиваться в отношения, урегулированные государством. Поэтому предпочтения были отданы только одной категории правоприменителей - судьям как представителям особой ветви власти, причем преимущественно в области гражданского права, предостерегая, таким образом, произвол уже со стороны судейской власти. Наиболее последовательным приверженцем этой теории был русский юрист С. Муромцев.

Безусловно, не вызывает сомнений, что при определенных ситуациях положения, закрепленные в той или иной норме, нормативно - правовом акте, перестают отвечать уровню развития отношений, ради регулирования которых эта норма или нормативный акт, собственно говоря, и принимались. Достаточно часто перед правоприменителем встает субъективный вопрос: должен ли он применять данную норму, если ее содержание никоим образом не отвечает современным представлениям о справедливости? И вопрос этот не только правовой, но и политический, так как только государство может решить, на каком уровне возможно разрешение создавшегося противоречия.

На сегодняшний день правомерно ставить вопрос о неприменении акта, нарушающего тем или иным способом права и интересы граждан, закрепленные в Конституции Российской Федерации, а не в целом не соответствующего субъективному представлению правоприменителя о справедливости. В ч. 1 ст. 15 Конституции РФ указано, что Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В Российской Федерации не должны издаваться законы (а следовательно, и акты, обладающие меньшей юридической силой), отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ). Именно на этих положениях Конституции и основываются реализация принципа разделения властей и особая роль суда в плане неукоснительного соблюдения прав и свобод граждан на территории России.

Судебная власть - это особая ветвь власти, с одной стороны, призванная определенным образом сдерживать произвол законодательной и исполнительной властей, а с другой - наиболее часто сталкивающаяся с действием права в реальной жизни. Суд не может отказать сторонам в разрешении конфликтной ситуации в зависимости от того, урегулировано спорное правоотношение нормами права или нет. Поэтому судьям нередко приходится осуществлять деятельность по восполнению пробелов в пенсионном праве. Однако, учитывая специфику отношений, входящих в предмет пенсионного права, суды ограничены в деятельности по применению аналогии закона или аналогии права. Например, Закон РФ "О статусе судей в РФ" от 26 июня 1992 г. в ст. 15 установил для пребывающих в отставке судей, имеющих стаж работы в должности не менее 20 лет, право получать либо пенсию на общих основаниях, либо не облагаемое налогом ежемесячное пожизненное содержание в размере 80% заработной платы работающего в соответствующей должности судьи. Согласно ст. 5 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" инвалиды войны имеют право на получение одновременно двух пенсий: по старости или за выслугу лет и пенсию по инвалидности вследствие военной травмы. 21 июня 1995 г. был принят Закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О статусе судей в РФ", согласно которому судьям, пребывающим в отставке и ставшим инвалидами вследствие военной травмы, получающим ежемесячное пожизненное содержание, выплачивается и пенсия по инвалидности. До введения в действие этого Закона органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, отказывали гражданам, выбравшим ежемесячное пожизненное содержание, в выплате пенсии по инвалидности вследствие военной травмы. Если граждане обжаловали эти действия, то суды отказывали в назначении им второй пенсии по инвалидности. Так, определением судебной коллегии по гражданским делам Кировского областного суда решение Ленинского районного суда от 13 декабря 1995 года об отказе во взыскании сумм невыплаченной пенсии по инвалидности вследствие военной травмы гражданину X. за период с 1 декабря 1993 г. по 28 июня 1995 г. (дата вступления в силу вышеуказанного Закона) было оставлено без изменений. Таким образом, суды не могут подменить правотворческую деятельность законодателя.

В целом действующее законодательство предусматривает три варианта защиты прав: путем использования административного порядка, путем использования судебного порядка и одновременного использования обоих порядков. На мой взгляд, сегодня более предпочтительным для граждан является предварительное обращение в вышестоящий орган, то есть административный порядок.

Судебный способ защиты прав граждан в области пенсионного обеспечения пока не стал превалирующим. Это объясняется не только отсутствием соответствующих знаний и опыта по рассмотрению пенсионных дел у судебных органов, но и неподготовленностью общества широко использовать такой способ защиты законных прав и интересов, как это должно быть в цивилизованном правовом государстве.

Вместе с тем именно судебной власти в условиях действия принципа разделения властей принадлежит роль беспристрастного участника осуществления этой власти, при помощи которого реализуются решения двух ее других ветвей. В нынешних условиях, когда пенсионное законодательство пробельно, а нормотворческая деятельность исполнительной власти резко сузилась, чрезвычайную остроту приобретает именно судебный способ защиты, не связанный проблемами экономической необеспеченности и необоснованности решений, принятых законодательной и исполнительной властями. Суд при вынесении решения ориентируется только на закон. В процессе судебного рассмотрения дела ему приходится анализировать источники самого разного уровня: от международных актов и законов до приказов и распоряжений соответствующих органов исполнительной власти. Только суд имеет полное право сделать вывод о соответствии или несоответствии решения органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, букве и духу закона. Исключительно суду сегодня предоставлена возможность восполнять пробелы в пенсионном законодательстве. И именно суд является той ветвью власти, благодаря которой реализация прав граждан в области пенсионного обеспечения будет успешной. Однако, учитывая специфику лиц, обращающихся за защитой в судебные органы (в основном это престарелые и нетрудоспособные граждане), представляются возможными в целях совершенствования механизма защиты их прав в области пенсионного обеспечения два варианта решения проблемы: либо создать специальную систему судов, рассматривающих споры, касающиеся социального (в том числе и пенсионного) обеспечения граждан, или провести специализацию судей в рамках существующей судебной системы, либо усовершенствовать административный порядок обжалования решений и действий органов и должностных лиц, осуществляющих пенсионное обеспечение, усилив гарантии независимости и объективности при вынесении решения.

В случае же удовлетворения жалобы или иска, поданного получателем пенсии, должно быть полностью восстановлено право на пенсию. Как уже отмечалось, право на пенсию - это неотъемлемое право каждого человека, позволяющее ему вести достойное существование, не унижающее его человеческое достоинство. Таким образом, в тех случаях, когда по вине государственных органов имели место или незаконный отказ в назначении пенсии, или незаконная задержка ее выплаты, должен быть полностью компенсирован ущерб, как имущественный, так и моральный, связанный с отсутствием материальной помощи. Вопрос о возмещении материального вреда гражданам может возникнуть и в иных случаях, в частности при несвоевременном представлении к пенсии, внесении в документы неверных сведений о стаже или заработке, иных юридически значимых обстоятельств, незаконном отказе в назначении и перерасчете пенсии, признании незаконными указаний Министерства труда и социального развития РФ, нарушениях, допущенных предприятиями связи при выплате назначенных пенсий, и в некоторых других случаях. Возмещение по ныне действующему пенсионному законодательству производится в весьма урезанном виде. Это объясняется рядом причин.

Существующий порядок обращения и назначения пенсий не содержит правила о четкой фиксации и сохранении сведений о первоначальном обращении за пенсией. В связи с этим граждане, которым органы социальной защиты населения незаконно отказали в назначении пенсии, зачастую не могут доказать факт своего обращения за ней, и неполученные суммы пенсии не выплачиваются. Однако даже если гражданин и докажет незаконный отказ в назначении пенсии, это еще не означает, что органы социальной защиты населения полностью возместят причиненный имущественный вред. Дело в том, что пенсионное законодательство не предусматривает индексацию не полученных по вине органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, сумм пенсии. В связи с инфляцией и ростом стоимости жизни реальный размер пенсии может существенно снизиться. Целесообразным представляется ввести в закон норму об индексации не полученных по вине органов социальной защиты населения пенсий на коэффициент всех прошедших со дня ее невыплаты повышений минимального размера пенсии по старости и увеличении их на сумму производимых за это время компенсаций.

Весьма сложным является и вопрос, например, о возмещении материального вреда при признании незаконными тех или иных решений Министерства труда и социального развития РФ, в которых ограничивается право гражданина на пенсионное обеспечение. Например, Федеральный закон "Об улучшении пенсионного обеспечения участников Великой Отечественной войны и вдов военнослужащих, погибших в Великую Отечественную войну, получающих пенсии по Закону РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" от 7 мая 1995 г., предоставил право участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (за исключением лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), получать одновременно две пенсии: по старости (или за выслугу лет) и по инвалидности, а вдовам погибших военнослужащих - пенсию по случаю потери кормильца. В п. 14 Указания N 1-5-У от 22 мая 1995 г. о порядке применения данного Закона Министерство социальной защиты населения РФ разъяснило, что участникам войны и вдовам погибших военнослужащих, получающим две пенсии, выплачивается одна компенсационная сумма, установленная в связи с ростом стоимости жизни. Вместе с тем каких-либо ограничений в выплате компенсаций к двум пенсиям действующее законодательство не содержит. По жалобе Серпуховского Совета ветеранов войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 22 ноября 1996 г. вынесла решение о признании п. 14 Указания N 1-5-У от 22 мая 1995 г. Министерства социальной защиты населения РФ незаконным и недействующим. Однако причиненный этим незаконным указанием материальный вред пенсионерам органами социальной защиты населения не был возмещен.