Характеристика действующего пенсионного законодательства

Проценты, указанные в приложении к разделу XI (коэффициент замещения), могут быть пропорционально сокращены в том случае, когда стаж уплаты взносов или работы по найму, требуемый для получения соответствующего сокращенному проценту пособия, превышает 10 лет, но меньше 30 лет.

Пособием по инвалидности на основании статьи 57 Конвенции 1952 г. обеспечиваются лица, которые до охватываемого случая приобрели в соответствии с установленными правилами стаж, который может быть 15-летним стажем уплаты взносов или работы по найму.

Также важно, что Конвенция 1952 г. предусматривает, что законодательство страны может предусматривать приостановление выдачи пособия лицам, имеющим на него право, но занимающимся какой-либо установленной деятельностью, приносящей доход.

Анализ условий пенсионного обеспечения, предусмотренных Конвенцией 1952 г. и пенсионным законодательством Российской Федерации, показывает, что российские пенсионные нормы значительно либеральнее (в части стажевых требований, пенсионного возраста, досрочного пенсионного обеспечения, возможности получения трудовой пенсии в период оплачиваемой работы).

Конвенции МОТ, которые затрагивают вопросы пенсионного обеспечения <1>, до настоящего времени не ратифицировались ни Советским Союзом, ни Российской Федерацией, однако это вовсе не означает, что их положения не учитываются в межгосударственных отношениях России с другими странами и что российское пенсионное законодательство не соответствует или противоречит нормам соответствующих документов МОТ.

Например, основной постулат Конвенции МОТ от 28 июня 1962 г. N 118 "О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства" о предоставлении на своей территории иностранным гражданам и апатридам одинаковых прав со своими гражданами как в отношении распространения на них законодательства, так и в отношении права на пособия в каждой отрасли социального обеспечения в полной мере реализован в пенсионном законодательстве России.

В Федеральных законах от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <1> закрепляется правило, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации, имеют право на пенсионное обеспечение на тех же условиях и основаниях, что и граждане нашей страны, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Изложенное правило согласуется с пунктом 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, устанавливающим, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Отметим, что гражданам Российской Федерации при соблюдении определенных законодательством условий пенсии в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой) могут устанавливаться независимо от факта постоянного проживания на территории нашей страны. Как отмечает Ю.В. Воронин, "в данном положении было в полном объеме реализовано Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 1998 г. N 18-П и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2001 г. N 49-О, согласно которым право на получение трудовой пенсии не может связываться с таким условием, как постоянное проживание в Российской Федерации. Государство обязано гарантировать это право независимо от того, где проживает гражданин, которому назначена пенсия, - в России или за ее пределами. Иное означало бы отказ Российского государства от выполнения вытекающей из статьи 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации обязанности обеспечивать предоставление трудовых пенсий, установленных законом, гражданам, имеющим право на их получение" <1>.

Тем самым граждане Российской Федерации имеют полностью оправданное преимущество перед иностранцами в вопросе определения права на пенсионное обеспечение по нормам российского законодательства. Предоставление права на российскую пенсию всем иностранным гражданам вызывает сомнение не только с точки зрения правовой логики, но и здравого смысла.

В связи с изложенным можно сделать вывод, что по общему правилу для назначения иностранцу в Российской Федерации пенсии требуется подтверждение его правовой связи с нашей страной (для гражданина Российской Федерации такая связь выражается в гражданстве). В качестве такого подтверждения законодателем определен факт постоянного проживания в России.

Указанная Конвенция МОТ от 28 июня 1962 г. N 118 для нас интересна также тем обстоятельством, что она предусматривает возможность заключения многосторонних или двусторонних межгосударственных соглашений о выполнении обязательств по сохранению пенсионных прав, приобретенных или находящихся в процессе приобретения, признанных в соответствии с национальным законодательством за гражданами государства-контрагента. Это особенно актуально при переезде из одной страны в другую. Такая система должна предусматривать, в частности, суммирование стажа страхования, трудового стажа или периода проживания и приравненных к ним периодов в целях приобретения, сохранения или восстановления прав, а также определения размера пособий. По соглашению между заинтересованными государствами, расходы по выплате в рамках этой системы пособий по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца либо распределяются между соответствующими участниками договора, либо их несет то государство, на территории которого проживает получатель. Тем самым в упомянутой Конвенции фактически закрепляются основы содержания двух базовых принципов построения международных пенсионных соглашений: в первом случае - принципа пропорциональности, во втором - территориальности.

Вопросам сохранения прав в социальной сфере полностью посвящена Конвенция МОТ от 21 июня 1982 г. N 157 "Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения" <1>. В ней отмечается, что государства могут осуществлять вытекающие из Конвенции обязательства посредством двусторонних или многосторонних актов, гарантирующих выполнение этих обязательств на условиях, определяемых по взаимному соглашению сторон. Одним из таких обязательств согласно пункту 1 статьи 9 Конвенции от 21 июня 1982 г. N 157 является гарантия выплаты соответствующим государством денежных пособий по инвалидности, по старости, потере кормильца, пенсий в случае трудового увечья, а также пособий в случае смерти, право на которые приобретено по его законодательству, правомочным лицам, являющимся гражданами государства - контрагента, независимо от места их проживания, с учетом мер, которые, при необходимости, могут быть приняты в этих целях по соглашению между этими странами.

В рекомендации МОТ от 20 июня 1983 г. N 167 с аналогичным Конвенции от 21 июня 1982 г. N 157 наименованием в целях разъяснения принципов о сохранении приобретаемых и приобретенных социальных прав, закрепленных в конвенциях МОТ, и для содействия заключению договоров по социальному обеспечению между государствами - членами МОТ приводятся типовые положения для заключения двусторонних или многосторонних соглашений.

В этих типовых положениях предусматривается, что назначение пенсий по инвалидности, старости и по случаю потери кормильца производится либо методом пропорционального распределения, либо методом интеграции, связанной с проживанием, в соответствии с решением, принятым по взаимному соглашению Договаривающихся Сторон. Метод пропорционального распределения заключается в назначении лицу, подпадавшему под действие законодательства Договаривающихся Сторон, пенсии каждой из этих сторон исходя из продолжительности периодов, накопленных до возникновения страхового случая на основании своего законодательства и за счет собственных средств. Метод интеграции предусматривает назначение такому лицу пенсии только на основании законодательства Договаривающейся Стороны, на территории которой он проживает, за счет ее финансовых ресурсов. Вместе с тем указанная Рекомендация предусматривает и другие механизмы финансирования расходов по выплате пенсий, назначенных по интеграционному методу: а) распределение этих расходов между Договаривающимися Сторонами с учетом продолжительности периодов, накопленных до наступления страхового случая на основании своего законодательства; б) выплата стороне, на территории которой проживает лицо, другими Договаривающимися Сторонами на основании соглашения единовременной суммы исходя из участия лица в системе страхования каждой Договаривающейся Стороны, в обязанности которой не входит выплата пенсии.

С учетом изложенного, наряду с обозначенными выше пропорциональным (пенсионирование правомочного лица каждой из Договаривающихся Сторон из собственного бюджета исходя из величины пенсионных прав, приобретенных на ее территории) и территориальным (осуществление пенсионного обеспечения за счет и по законодательству государства, на территории которого проживают граждане одной из стран - участниц договора) принципами построения международных пенсионных договоров, можно выявить смешанный территориально-пропорциональный принцип, при котором пенсию назначает государство - участник соответствующего соглашения, на территории которого проживает заинтересованное лицо, но финансирование выплаты пенсии осуществляется и другими Договаривающимися Сторонами.

Примечательно, что в Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 г., подписанной правительствами - участниками Совета Европы <1>, также отмечается исключительная важность заключения двусторонних и многосторонних соглашений в сфере социального обеспечения с тем, чтобы обеспечить: а) равенство граждан каждой из сторон и граждан другой стороны в области социального обеспечения в случае миграции работников из одной страны в другую; б) предоставление, сохранение и возобновление права в области социального обеспечения путем аккумуляции страхового стажа и стажа на соответствующих видах работ в соответствии с законодательством каждой из сторон.

Таким образом, межгосударственные соглашения являются основной формой сотрудничества в сфере пенсионного обеспечения. Кстати, первый в Европе международный договор о социальном обеспечении был заключен между Францией и Италией в 1904 году. Он запретил дискриминацию по признаку национальности в социальном обеспечении. Это означало, что стороны обязались предоставлять мигрантам такие же права в области социального обеспечения, как и собственным гражданам <1>.

Совокупность таких международных соглашений является базой международного договорного пенсионного права России, которое достаточно развито.

Следует иметь в виду, что в Федеральных законах от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ и от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ повторяется для целей пенсионного обеспечения конституционное положение о приоритете норм международных договоров Российской Федерации по отношению к национальному законодательству.

В практическом плане это означает, что в случае противоречия правил нормативных правовых актов Российской Федерации правилам международного соглашения, регулирующего пенсионные правоотношения, по каким-либо вопросам органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, должны следовать исключительно правилам соответствующего договора.

Важно, что Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ распространяется на международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР.

В настоящее время при установлении и выплате пенсий Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами применяются 11 пенсионных международных договоров <1>, которые условно можно дифференцировать на две группы: соглашения, подписанные и ратифицированные СССР (в данном случае Россия выступает их участником как государство - продолжатель СССР), и соглашения, подписанные Российской Федерацией.

С 1 января 2005 г. прекратило действовать Соглашение между СССР и Народной Республикой Болгарией о социальном обеспечении от 11 декабря 1959 г. в связи с его денонсацией в одностороннем порядке болгарской стороной.

Перечисленные Договоры комплексно регулируют вопросы пенсионного обеспечения граждан договаривающихся сторон, например, при их переселении на место жительства из одного государства - участника соглашения в другое.

Отдельно следует выделить Временное соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о гарантиях прав граждан, работавших в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в области пенсионного обеспечения от 15 января 1993 г. и Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о гарантиях пенсионных прав жителей города Байконур Республики Казахстан от 27 апреля 1996 г., поскольку эти Соглашения, в отличие от других названных договоров, направлены на установление порядка пенсионирования отдельных категорий граждан в связи с определенными обстоятельствами.

В первом случае, учитывая большое количество жителей Украины, трудившихся в северных регионах России, это граждане, проработавшие не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 20 календарных лет в местностях, приравненных к данным районам. При назначении пенсии в связи с работой на Крайнем Севере на территории Украины компетентные органы Российской Федерации производят возмещение расходов на выплату этой пенсии в той ее части, которая соответствует продолжительности трудового стажа, выработанного в районах Крайнего Севера или в приравненных к ним местностях, начиная с 1 января 1991 года. В этом ситуации часть пенсии, соответствующая продолжительности указанного трудового стажа рассчитывается по нормам законодательства Российской Федерации. При этом возмещение расходов производится до возникновения права на пенсионное обеспечение по законодательству Украины (с учетом Соглашения о гарантиях прав граждан государств - участников СНГ в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г. <1>).