Политические партии в политической системе государства

   В Российской Федерации  отсутствует специальный закон,  регулирующий деятельность депутатских  объединений, а также законодательно  закрепленное понятие депутатского  объединения и его разновидностей -- фракций и депутатских групп.  Вместе с тем депутатские объединения  как субъекты права упоминаются  в ряде федеральных законов  в связи с вопросами осуществления депутатской деятельности, организацией и проведением выборов, а также с финансированием деятельности депутатских объединений (например, Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Так, статья 7 Федерального закона относит к числу основных форм депутатской деятельности участие в работе депутатских объединений -- фракций и депутатских групп в Государственной Думе. Кроме того, Закон предоставляет депутатам Государственной Думы, избранным по общефедеральному избирательному округу, возможность поддерживать связь с избирателями в субъекте Российской Федерации, определенном соответствующей фракцией в Государственной Думе, созданной избирательным объединением, по списку которого он был избран. Расходы, связанные с осуществлением этой деятельности, оплачиваются исполнительным органом субъекта Российской Федерации с последующим возмещением этих средств Государственной Думой путем их перечисления на счет исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

   При многопартийной  системе практически все депутаты  парламента являются представителями  политических партий. При таком  составе парламента наиболее  целесообразным критерием образования  парламентских фракций является  партийная принадлежность депутатов.

   Подобная норма  вполне объяснима, так как создание  парламентских фракций на региональной, профессиональной или иной подобной  основе способствует превращению  парламента в арену борьбы  различных лоббирующих группировок,  отстаивающих, прежде всего, узко  групповые интересы. Немало примеров  тому дает деятельность Государственной  Думы Российской Федерации до 1997 года. Об этом, в частности,  говорится в Послании Президента  Российской Федерации Федеральному  собранию 1997 г.: "Несмотря на то, что Федеральное собрание принимает  немало законов, многие из них не относятся к числу остро необходимых, зачастую отражают отраслевые или корпоративные интересы».

   Итак, партийная фракция  - важнейшая организационная форма  парламентской деятельности политической  партии, нацеленная на реализацию  той программы, с которой она  шла на выборы. В связи с  этим возникает закономерный  вопрос, возможно ли образование  в действующем парламенте новых  партийных фракций (например, в  результате раскола партии или  слияния нескольких партий). Политическое  значение этого вопроса состоит  в том, что в указанных случаях  в парламенте могут появиться  партийные фракции, за программы  которых избиратели не голосовали.

   Регламент Государственной  Думы пробелен в этом отношении,  что на практике приводит к  изменениям политической структуры  палаты, сложившейся в результате  выборов. Примером может служить  формирование новой депутатской  группы "Российский промышленный  союз" и проекты создания других  групп из депутатов, выходящих  из уже существующих фракций.  По существу, речь идет о создании  не легитимных политических образований,  программы деятельности которых  не получили одобрения избирателей.

   Поправкой, внесенной  в Регламент в 2000 году, было  закреплено, что фракция, образуемая  на основе избирательного объединения,  прошедшего по общефедеральному  округу, подлежит регистрации независимо  от числа ее членов.

   С принятием в  2000 году поправок к статьям  16--18 Регламента Государственной  Думы порядок регистрации и  образования фракций и депутатских  групп был в значительной мере  унифицирован и ужесточен. В  частности, для образования депутатской  фракции необходимо не только  сообщение ЦИК России о результатах  выборов депутатов Государственной  Думы по федеральному избирательному округу от соответствующего избирательного объединения, но и предварительное проведение организационного собрания фракции.

   Общим главным  основанием прекращения деятельности  парламентской фракции является  сокращение ее численности ниже  установленного минимума. Некоторые  регламенты предусматривают также  право фракций на самороспуск.  Кроме того, фракция ликвидируется  в случае запрета политической  партии.

   В соответствии  с пунктом 6 статьи 16 Регламента  Государственной Думы внутреннюю  деятельность депутатские объединения  организуется самостоятельно, то  есть вправе сами определять  структуру и порядок избрания  руководящих органов, объем и  сроки их полномочий, периодичность  проведения своих заседаний, порядок  обсуждения и принятия решений.  В связи с этим ряд фракций  и депутатских групп приняли  свои регламенты, в рамках которых  обеспечили решение указанных  вопросов.

Вместе с тем важно  особо отметить, что процедура, в  соответствии с которой формируется  руководство фракции ни в законодательстве, ни в Регламенте явно не обозначена. На практике, как правило, деятельностью  парламентской фракции руководит  ее лидер, представляющий депутатское  объединение в Совете Государственной  Думы с правом решающего голоса, выступающий от ее имени на пленарных  заседаниях и обеспечивающий координацию  работы объединения⁴⁵. Государственной Думе четвертого созыва во всех парламентских фракциях, существуют должности заместителей председателя депутатского объединения, в ряде фракций существуют должности, функциональное назначение которых аналогично функциям, выполняемым исполнительным органом партии (организация собраний депутатского объединения, подготовка документов к заседанию Совета фракции, выпуск документов в соответствии с принятыми решениями). Во фракции Коммунистической партии Российской Федерации это должность координатора партии, во фракции «Яблоко» -- секретаря, во фракции «Союз Правых Сил» -- ответственного секретаря (с января 2002 года должность ответственного секретаря объединена с должностью заместителя руководителя фракции).

   Подводя итог этому  вопросу, необходимо заметить, что  общей тенденцией в парламентском  процессе современной России, стало  увеличение числа руководящих  должностей в парламентских фракциях  наряду с увеличение численности  комитетов и комиссий.

   Практика российского  парламентаризма выработало различные  формы работы в депутатских  объединениях. Основной и базовой  формой коллегиального обсуждения  и принятия решений являются  собрания фракции, на которых  определяется политическая позиция  фракции, принимаются политические  заявления, решаются вопросы о  приеме новых членов, определяется  позиция депутатского объединения  при голосовании.

   Еще одной важной  формой парламентской работы  является работа с избирателями  в округах, проводимая членами  депутатских объединений. Любопытно  заметить, что поскольку Федеральный  закон «О статусе депутата  Государственной Думы и члена  Совета Федерации Федерального  Собрания Российской Федерации»  не содержит каких-либо ограничений,  связанных с количеством депутатов,  закрепляемых за каждым субъектом  Федерации, а также не запрещает  закрепление одного депутата  сразу за несколькими субъектами, это позволяет самим фракциям  с разной степенью интенсивности  проводить работу в регионах, при необходимости используя  депутатский корпус как своего  рода «политический десант», призванный  оживить работу партии в том  или ином регионе.

   Современное парламентское  право, признавая фракции важнейшим  структурным элементом парламента, предоставляет им ряд прав  и привилегий, для реализации  которых им предоставляется материальная  база (помещения, технический, административный  персонал, оказывается финансовая  поддержка за счет бюджета  парламента).

   В отечественной  юридической литературе выдвигаются  предложения по совершенствованию  правовой регламентации парламентской  деятельности российских политических  партий, уточнению правового статуса  парламентских фракций.

   Другой разновидностью  депутатских объединений являются  депутатские группы, образуемые  из депутатов, не вошедших во  фракции, и наделяемые теми  же правами, что и фракции,  образуемые на базе избирательных  объединений и блоков. В частности,  депутатские группы имели по  одному голосу в Совете Государственной  Думы, признавались в качестве  участников так называемого пакетного  соглашения и допускались к  распределению руководящих постов  в парламентских комитетах, а  также получали право обязательного  выступления на пленарных заседаниях  при обсуждении каких-либо вопросов  и т.д.

   Следует отметить, что в практике российского  парламентаризма инициатив по  созданию депутатских объединений  было значительно больше, чем  зарегистрированных депутатских  групп.

Заключение

   В современных  демократических государствах политические  партии являются конституционном фактором формирования государственных органов, играют важную роль в государственно-политической системе и являются ее постоянно действующим институтом. Вместе с тем, существующие в законодательстве зарубежных стран подходы к определению роли и значения политических партий различны. Однако, можно констатировать, что в большом количестве демократических государств главная цель политических партий определяется как содействие обществу в формировании и выражении его политической воли, а завоевание и осуществление политическими партиями государственной власти выступает как средство достижения названной цели. Такой подход, по мнению диссертанта, наиболее полно согласуется со смыслом демократического политического процесса и ролью политических партий как посредников между обществом и государством.

   Поскольку именно  власть и отношения по поводу  ее завоевания и осуществления  характеризуют сущность политической  системы общества и функции  ее составных элементов, вопрос  о политических партиях и их  участии в политическом процессе  воспроизводства представительных  и выборных институтов публичной  власти (избирательном процессе) - вопрос  о сущности самой политической  системы.

   Политические партии  и выборы - неразрывно связаны  в законодательстве разных стран.  Анализ зарубежного законодательства, регулирующего участие политических  партий в избирательном процессе  свидетельствует, что партиям  отводится роль главного коллективного  субъекта избирательного процесса, имеющего право самостоятельного  выдвижения своих кандидатов  на выборах. При этом, особый  правовой статус политических  партий характеризуется законодательным  закреплением целого ряда преимуществ  партий в пользовании отдельными  правами в зависимости от их  значимости, определяемой по итогам предыдущих выборов. Наиболее ярко эта тенденция прослеживается на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списка кандидатов), при формировании органов, осуществляющих организацию и проведение выборов, на стадии проведения предвыборной агитации. Справедлива такая тенденция и при осуществлении общего и специального государственного финансирования политических партий. Вместе с тем, законодательство многих стран закрепляет и многочисленные требования, которым должна отвечать политическая партия, чтобы участвовать в выборах, а также дополнительные обязанности партий перед обществом и государством, что позволяет сбалансировать их правовой статус.

   В Российской Федерации,  как и в других демократических  государствах, участие российских  политических партий в выборах  - важнейший результат объективного  исторического развития, демократизации  общественной жизни, структурирования  общества. Политические партии признают  необходимым институтом для функционирования  всего государственного механизма  Российской Федерации. Более того, представительная демократия, выборы  и политические партии - основополагающие  начала конституционного строя  Российской Федерации.

   На основе анализа  смысла представительной демократии, выборов, публичного представительства,  идеологического многообразия и  политического плюрализма, многопартийности  и многопартийной политической  системы, и исходя из представлений  о политических партиях как  основных посредниках между гражданским  обществом и государством, диссертант  отмечает, что социальная сущность  политических партий состоит  в выделении во всем многообразии  интересов гражданского общества  наиболее значимых общепризнанных  интересов и представление их  на общегосударственном уровне.

   В отличие от  избирательного законодательства  подавляющего большинства современных  государств, российское избирательное  законодательство только еще вступает на путь регулирования участия политических партий в выборах как главных организационно-коллективных субъектов избирательного процесса, которым предоставлено право «самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на выборные должности в органах государственной власти». Неразвитость гражданского общества, многопартийной системы, отсутствие полноценных политических партий долгое время делали невозможным законодательное закрепление объединений, имеющих статус политических партий, в качестве самостоятельных субъектов избирательного процесса и обуславливали необходимость предоставления права участвовать в выборах не только политическим партиям, но и другим общественным объединениям, а также введение в избирательное законодательство понятия «избирательное объединение».

   Федеральный закон  от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных  гарантиях избирательных прав  граждан» продолжает использовать  понятие «избирательное объединение». Это обусловлено наличием нескольких  уровней органов власти в Российской  Федерации (двухуровневой системой  органов государственной власти  и органов власти местного  самоуправления), и необходимостью  предоставить право участвовать  в местных выборах не только  политическим партиям и их  отделениям, но и другим общественным  объединениям. При этом, исключение  в законе требования политического  характера общественных объединений,  которым наряду с политическими  партиями и их региональными  отделениями предоставлено право  участия в формировании органов  местного самоуправления позволяет  более полно выразить интересы  местного сообщества, обеспечивая  действительно «общественный» характер  местного самоуправления.